区域公共管理制度创新分析 以珠江三角洲为例.docVIP

区域公共管理制度创新分析： 以珠江三角洲为例 *  张紧跟 内容提要： 随着当代中国区域经济一体化的发展，大量区域性公共问题随之产生。为有 效化解区域一体化发展进程中的治理困境，区域公共管理制度应运而生。但是，通过对 近年来珠江三角洲区域公共管理制度建立及其运作的分析与评估发现，其在解决一部 分问题的同时，并未破解区域一体化的困境。因此，必须适时推进区域公共管理制度创 新，以适应区域一体化发展的需要。运用新制度经济学理论以及交易费用经济学的最 新成果，创新制度环境、实现治理机制多元化和规范治理主体应成为珠江三角洲区域公 共管理制度创新的基本思路。 关键词： 区域公共管理； 制度创新； 珠江三角洲 一、引言 在全球化和区域一体化加速发展的国际背景下，当代中国的区域一体化进程也初露端倪。 随之而来的是，诸如长江三角洲、珠江三角洲的区域一体化进程都不同程度地产生了诸多区域性 公共问题，最终损害了其健康发展和区域竞争力。为了化解区域一体化进程中的治理困境，区域 公共管理应运而生。 但是，从现有的区域公共管理制度来看，显然还不足以有效应对区域一体 化进 程 中 的 种 种 问 题。因 此，必 须 适 时 推 进 区 域 公 共 管 理 制 度 创 新，以 适 应 区 域 一 体 化 发 展 需求。 珠江三角洲是我国改革开放的先行地区和重要的经济中心区域，在全国经济社会发展和改 革开放大局中具有突出的带动作用和举足轻重的战略地位。改革开放以来，珠江三角洲一体化 不断发展，实现了经济社会发展的历史性跨越，为全国改革开放和社会主义现代化建设做出了重 大贡献。尤其是 2008 年底《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》（ 2008 ～ 2020） （ 以下简称《规划 纲要》） 经国务院批复实施以来，区域一体化进程大大加快，为检验区域公共管理制度的成效以 及论证区域公共管理制度创新与发展绩效之间的关系提供了丰富的实证资料。因此，以珠江三 角洲为例来探讨当代中国的区域公共管理制度创新，对于有效实施系列国家战略层面的规划纲  *  此项研究获得“中山大学 211 工 程 三 期 行 政 改 革 与 政 府 治 理 研 究 项 目”、“中 国 公 共 行 政 研 究 精 品 培 育 专 项 资 金 ”和 “2009 年中山大学青年教师培育项目”资助。  区域公共管理，是指由区域内的各级地方政府组织、非营利组织和市场主体所构成的区域公共问题的治理主体的组织 形态，也包括这些主体在治理区域公共事务过程中所共同遵循的治理理念和相关制度设计。参见陈瑞莲： 《区域公共 管理的缘起与发展》，《政治学研究》，2003 年第 4 期。 ·63· 政治学研究  2010 年第 3 期  要①和实现国家统筹区域发展战略，都具有重要的理论与实践意义。 二、文献综述 20 世纪 90 年代以来，随着当代中国区域一体化进程中各种区域性公共问题的出现，区域公 共管理的研究逐渐成为当代中国社会科学研究中一个重要的新兴研究领域，已经积累了非常丰 富的研究文献。② 其中，相当多的研究者注意到现有制度无法有效应对层出不穷的区域性公共 问题，必须诉诸于制度创新。从相关研究来看，研究者主要从三个不同学科角度切入： （ 1） 经济地理学。研究者注意到当代中国区域公共管理面临的主要挑战是“行政区经济”这 一堵“看得见的墙”阻碍了区域一体化进程。 在此基础上，研究者提出了适度的行政区划改革、 强化区域规划、实现跨行政区协同发展、建立区域管治制度等政策性思路。④ （ 2） 区域经济学。研究者认为，为适应区域一体化需要，必须从现有地方政府主导的区域合 作模式向企业主导的区域合作模式转型。⑤ （ 3） 政治学与公共行政学。研究者提出： 一是由于大量区域性公共问题的出现，必须要实现 区域公共管理制度创新。⑥ 二是改变现行的行政区行政模式⑦，从行政区行政向区域行政⑧转变， 或者是从行政区行政向区域公共管理转变，以实现区域合作。⑨ 三是由于现有的区域行政发展 还没有制度化，因此区域合作的实践绩效不彰。由此，改革发展的思路应该是进一步完善区域行  ① ② ③ ④ ⑤ ⑥ ⑦ ⑧ ⑨  2009 年以来，一共有 12 个区域规划上升为国家战略。《人民日报》，2010 年 1 月 25 日。 陈瑞莲、孔凯： 《中国区域公共管理研究的发展与前瞻》，《学术研究》，2009 年第 5 期。 刘君德等： 《中国行政区划的理论与实践》，第 93 页，华东师范大学出版社，1996 年版。 宁越敏等： 《长江三角洲 都 市 连 绵 区 形 成 机 制 与 跨 区 域 规 划 研 究》，《城 市 规 划 》，1998 年 第 1 期； 周 克 瑜： 《走 向 市 场———中国行政区与经济区的关系及其整合》，复