我国国有资本经营预算制度探索.pdf

摘 要 复式预算是 20 世纪初在摆脱资本主义世界经济危机的过程中产生的，是将 同一预算年度内，把全部的预算收支按经济性质汇集编入两个或两个以上的收 支对照表，从而编成两个或两个以上的预算，以特定的收入来源确保特定的预 算支出，并使二者具有稳定的对应关系。第二次世界大战之后，很多发达国家 和发展中国家都采用了复式预算制度，在经常预算之外，建立了资本预算。经 常预算是一般行政上的收支，其支出经费的来源以税收为主，以维持平衡为原 则；资本预算一般包括公共工程、公营事业和发生重大社会问题时的临时性支 出，其资金来源以募集公债为主。 《预算法实施条例》规定：各级政府预算按复式预算的形式编制，分为政 府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。十六届三中全会 首次提出建立国有资本经营预算。虽然十六届三中全会提出建立国有资本经营 预算，但是由哪个或哪些部门来编制，预算向谁报告，由谁审批，如何执行与 监督，与政府公共预算的关系如何，等等一系列的问题，却一直众说纷纭，没 有形成一致的意见。 本文通过历史研究、比较分析、实证研究的方法，在查阅了相关的资料和 论文，并进行了调查研究后，设计了我国国有资本经营预算的流程，并进行了 一系列的制度安排。提出我国国有资本经营预算应该在国务院制定的《国有资 本经营预算条例》指引下以国资委为主进行编制，并将其作为政府公共预算附 加预算的形式提交人大审批。 国有资本经营预算是我国复式预算的重要组成部分，它是指国家以所有者 身份拥有或支配的货币资金用于资本性投入的收支计划。编制国有资本经营预 算可以达到增强政府宏观调控能力，带动多种经济成分协调发展，保证国有资 本保值增值的目的。从 20 世纪 80 年代起，我国开始研究政府复式预算方案， 已经初步构建了复式预算的框架，在政府预算中列编了经常性预算和建设性预 算。一般说来，我国国有资本经营预算经历了从建设性预算、国有资产经营预 算、国有资本经营预算三个阶段。但是，实质上并未全面启动国有资本经营预 算，只是在部分省市进行了试点。 1 我国国有资本经营预算的流程，应参照现有政府公共预算的流程，分为编 制、审批、执行与监督四个环节。国有资本经营预算应以国资委为主财政部门 为辅多部门参与的方式进行编制；同时，必须建立与完善国有资本经营预算、 政府公共预算、社会保障预算三种预算统一与平衡的调控机制。国有资本经营 预算的审批，从各地实践来看，目前大都由政府进行审批。我国是社会主义国 家，人民当家作主，应当考虑将国有资本经营预算提交人大来审批。为保证政 府预算的完整性，应将国有资本经营预算纳入政府公共预算体系之中，并以其 附加预算的形式提交人大审批。国有资本经营预算收益和支出的划转是国有资 本经营预算执行中最重要的内容。国有资本经营预算收益和支出的划转应当利 用现有的财政收支渠道，从而降低管理成本，并有利于和政府其他预算的衔接。 同时，在划转方式和划转程序上保证国有资本经营预算的相对独立和规范。国 有资本经营预算只有得到严格的执行，才能保证预算目标的实现。因此，规范 国有资本经营预算执行的监督程序，并使之制度化具有十分重要的意义。鉴于 国有资本经营预算和政府其他预算既统一，又相对独立的特点，可以考虑实行 “双重监督” 的形式，即作为政府公共预算附加预算的监督和强化国有资本经营 预算特点的专门监督相结合。同时，要对国有资本经营预算执行独立审计，这 个工作可由人大委托相关机构完成，建立“双重审计”机制，即作为政府公共预 算附加预算的政府内部审计和强化国有资本经营预算特点的独立审计相结合。 从 20 世纪 90 年代初，部分省市开始探索编制国有资本经营预算，如深圳、 上海、广州、武汉、北京等省市。由于各地情况不同，改革的进程不同，编制 国有资本经营预算的进展不一。从各地的实践情况来看，既有明显的地方特点， 也存在一些突出的问题。在统一国有资本经营预算制度时，要进一步规范国有 资本经营预算的收支范围；改进国有资本经营预算的编制方法，合理安排编制 时间，并进行周期预算的编制；克服目前预算准确性不高、到位率低的缺点， 等等。 我国经营性国有资产数额庞大，应尽快制定《国有资产法》来管理这部分 资产，为国有资本经营预算的建立提供法律保障。同时，在《国有资产法》中 要明确国资委