多元治理视角下我国农村老年人社会福利的体系构建.docVIP

多元治理视角下我国农村老年人社会福利的体系构建 　　摘要：新中国成立以来，我国农村老年人社会福利在历史的演进中经历了互助合作福利、集体福利到社会福利三个阶段，其演变规律和内在逻辑与我国农村社会经济基础的变化基本适应。当前农村老年人社会福利发展在治理层面出现了供给主体过于单一、“自上而下”的决策和运行机制存在缺陷、需求表达机制和渠道缺失、相关监督机制不健全等问题，导致农村老年人社会福利事业发展相对滞后。从治理层面着手推进多元治理是解决问题的思路。基于多元治理的理论，构建多元治理下的农村老年人社会福利供给机制、管理体制和实施系统、需求表达机制以及监督机制等。 　　关键词：农村老年人；社会福利；多元治理；适度普惠 　　中图分类号：D035文献标识码：A 　　文章编号：1008-7168（2016）03-0061-06 　　农村老年人社会福利体系的构建是一项复杂的系统工程，就当前我国农村社会经济的发展现状和未来农村老年人社会福利的发展需要而言，该体系的构建离不开政府这一重要的治理主体。然而，农村老年人社会福利不可能由政府包办，我国政府也不可能有能力全面解决。如何通过各方力量的广泛参与、合作互动来真正实现农村老年人社会福利社会化？多元治理可以提供一种比较新的思路和方法。多元治理主张社会公共事务管理的多中心制度安排，要求由多元主体在协商合作的基础上共同管理公共事务，以实现公共利益最大化。概言之，多元治理即基于政府、市场、公民社会等多个利益相关者的权力和决策的责任分工，通过多元参与、协同解决公共事务的过程和机制。 　　一、我国农村老年人社会福利的历史演进与内在逻辑 　　农村老年人社会福利是在我国特定城乡二元背景下产生的概念，国外基本不存在相关概念的界定。以广义的社会福利概念为依据，笔者认为，农村老年人社会福利是指国家面向全体农村老年人的一项社会政策和制度安排。在当前条件下，关于农村老年人社会福利概念的界定主要包括三层涵义：第一，是在特定的时空条件下产生的；第二，是以乡、村基层社区为基本依托的，主要由国家、农村社区和农民个人共同筹资，为本社区老年成员提供基本福利保障；第三，仍然是一种初级形态的社会福利制度。 　　（一）我国农村老年人社会福利的历史演进 　　新中国成立以来，我国初步建立了补缺型社会福利制度，目前正处于向适度普惠扩展的探索阶段。以农村土地制度变迁为依据，从社会福利的供给主体看，可以将新中国成立以来农村老年人社会福利的演进大致划分为三个阶段：互助合作福利阶段，集体福利阶段和社会福利阶段。可以说，农村老年人社会福利事业有其自身的历史演变规律和内在逻辑，其中每一阶段的发展与当时的经济社会政治环境发展密切相关。 　　1.互助合作福利阶段：1949年～1955年。新中国成立后，由于受建国初期落后的生产力发展水平和有限的国家财力水平的制约，这一时期的农村老年人福利以小农经济为基础，主要依靠家庭和亲朋邻里互助合作提供的各种非正式福利等，正式的制度化的社会福利供给则寥寥无几。客观而言，政府并未承担起福利供给主体的责任，而将责任主体的地位让予家庭和邻里等非正式主体。政府虽然进行了农村老年人社会福利事业的初步探索，但实施中主要是面向特定困难老年人群的“补缺型”福利，保障对象主要是弱势老年群体，未能覆盖全体农民，保障水平亦很低，完全无法与现代意义上的社会福利同日而语。 　　2.集体福利阶段：1956年～1977年。自1956年农业的社会主义改造基本完成到1978年前，由于集体经济的发展取代了几千年来农民自给自足的自然经济，与小农经济相适应的农村家庭保障功能不断弱化，原本由家庭承担的福利供给责任则由农村集体来承担，我国农村进入了集体福利的新阶段，其显著特点是以集体为主，在集体保障功能失灵的情况下，政府予以适当的辅助和补充[1]（p.39）。在集体福利阶段，原有的农村老年人福利中增加了农村“五保”制度等内容，并初步向覆盖农村老年居民的、低水平的“适度普惠型”福利发展。然而，由于政府责任的缺失，集体经济的发展水平直接关系到农村老年人福利的保障水平，而部分地区集体经济的实力有限、难堪重负，导致福利保障的连续性受到了很大影响。因此，以集体经济为依托的农村老年人福利仅是计划经济时期的一种临时性制度安排而非现代意义上的福利制度安排，极易受到政策变动的影响，致使其几经起伏、历经变迁。 　　3.社会福利阶段：1978年至今。1978年以来，在全面推进改革开放和社会主义市场经济的新背景下，我国农村开始实行家庭联产承包责任制，农村老年人社会福利事业也进入了新的发展阶段。由于集体经济不断被削弱甚至瓦解，导致以集体经济为依托的农村“集体福利”面临解体，家庭和邻里的互助合作等非正式制度安排再度成为农村老年人福利保障的主体。然而，随着工业化、城镇化进程的加