《土地管理法》修改核心在改革征地制度.docVIP

《土地管理法》修改核心在改革征地制度 农村建设用地改革将有转折性探索 目前，《土地管理法》的修改已正式列入十届人大 常委会的立法规划，目前确定的修法核心就是改革征 地制度。这是该法自1986年6月25日六届人大常委 会第十六次会议通过后，历经1988、1998、2004年 三次修改后的第四次。由于2004年10月21日国务院 曾以国发〔2004〕28号文件的名义发布了《关于深化 改革严格土地管理的决定》，其中强调：“在符合规划 的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建 设用地使用权可以依法流转”。从目前中国的立法体制 体认，国务院制定的行政法规具有先行性，是为法律 的制定和修改铺垫基础。因此，《土地管理法》的修改 不可能在国务院行政规定的原则上退步，其底限最低 是维持国务院的规定。所以2007年全国人大常委会立 法的热点就应该是以农村集体建设用地依法流转为重 点的《土地管理法》的修改，由此也表明中共十七大 将在农村集体土地改革方面有转折性的探索。 那么，通过完善农村集体土地使用权制度和修改 补充《物权法》、《土地管理法》等法律，将使中国20? 30万亿人民币的村镇住宅和100万亿人民币以上的农 村建设用地直接进入中国的市场经济体系保值、增值、 交易和继承，由此将重构中国市场经济的整个体系并 将此种权益推进全球经济轨道；由此具有中国特色的 地权体系不但将能够增加国家的财政收入，而且还能 够将中国市场经济规模提高到更高水平。 与此同时，统一城乡地权正以区域改革试点方式 全面推进。从全国来看，农地使用权改革出现了几种 典型模式：广东的地方立规开道，江浙沪的土地换社 保等多元探索，天津的行政授权试点模式，重庆九龙 坡区探索“用城市的社会保障换农村的承包地、用城 市的住房换农村的宅基地”的办法，北京、山东等积 极探索解决小产权房的问题等等。 广东立法推进集体建设用地使用权流转 在全国集体建设用地使用权流转试点单位顺德等 地的经验总结基础之上，广东省政府常务会议于2005 年5月17日通过了《广东省集体建设用地使用权流转 管理办法》，次月23日又以广东省人民政府第100号 政府令的方式颁布，并确定自2005年10月1日起正 式实施。该办法规定:集体建设用地使用权作价入股， 与他人合作、联营等形式合办企业，视同集体建设用 地使用权转让。此举被业界称作“农地入市”、“第四 次土地革命”。 实际上，这个办法还是很保守的，它限制了流转 的集体土地从事商品房开发建设和住宅建设，此外对 土地的基准地价、农地转市的法定程序和法定权利、 农民集体成员权对转让土地的约束、农地转市后的的 社保体系等也都规定不足。2007年以来，广东省国土 资源厅负责人多次强调：广东省拟再出台允许宅基地 转让的《关于加强农村宅基地管理的通知》，由此广东 农宅流转再度成为风口浪尖的问题。目前广受社会关 注的是：广东农村宅基地改革和农村建设用地入市的 法律依据不足，也即广东的农宅改革是合法的，还是 非法的？ 目前，中国农村宅基地都具有社会保障的性质、土 地提供的无偿性、期限的不确定性、地随房走的从属 性等特征。为此，任何地方立法都必须解决以上实际 问题，这包括三个方面：其一、农民的土地物权如何 获得社保，而且对离土以后失去生存能力的农民也要 建立居住权保障制度：其二、集体土地的使用权的期 限和费用如何缴纳？如果仿若城市房改，其土地使用 权是容易解决的。但是由于集体土地含有农民的成员 权利益，如何落实这种权利就成为难题，可见，一方 面可以试用有限所有权的方式，将宅基地的下级所有 权复权给农户，据此农宅可以直接流通；另一方面将 农宅转为国有土地使用权，设立土地使用权的使用期 限。为此农宅走向市场，仅依靠地方立法难以解决， 应该探索由中央立法，包括修改《土地管理法》来解 决；其三、目前农宅的转让是地随房走的模式，事实 上农宅转让既涉及住宅，也涉及到土地，单纯的“地 随房走”或“房随地走”都容易造成市场体系的交易 冲突，农宅转让应该有必要的规定。 根据宪法第八十九条和《立法法》第五十六条的 规定，国务院有权根据《宪法》和《立法法》制定行 政法规。《宪法》第十条确定的土地使用权可以转让的 基本规定和《土地管理法》第九条确立的农民集体所 有土地可以依法转让给单位或者个人使用的规定，实 质性地构造了国务院《关于深化改革严格土地管理的 决定》的法律基础，因此国务院的上述规定是比政策 性文件的法律地位要高些的行政法规，应有完整的立 法依据。从这个意义而言，《广东省集体建设用地使用 权流转管理办法》的上位法应该是《土地管理法》。另 外，广东省完成的《关于加强农村宅基地管理的通知 代拟稿》，是对农民宅基地物权改革的探索，对农民物 权的保护具有重要意义。其内文规定对符合法定标准 的农宅，实行转让