多主体参与农村闲置宅基地有效利用的动力机制研究_WORD.docxVIP

?本文系中国博士后科学基金面上项目“多主体参与的农村宅基地有效利用机制及实现路径研究”（编号：2021M703571）、中国社会科学院重大经济社会调查项目“乡村振兴综合调查及中国农村调查数据库项目”（编号：GQDC2020017）、湖南省社会科学院哲学社会科学创新工程重点项目“湖南省宅基地有效利用拓宽农民财产增收渠道研究”（编号：23ZDB24）的阶段性研究成果。作者系中国社会科学院农村发展研究所在站博士后。

多主体参与农村闲置宅基地有效利用的动力机制研究*

周静

［摘要］宅基地有效利用是优化农村土地资源配置的重要内容。本文以普通农村地区闲置宅基地为研究对象，着重分析多主体参与的农村宅基地有效利用的理论基础及动力机制，识别包括地方政府和村集体推进宅基制度改革的内在动力、农户参与宅基地制度改革的意愿诉求、市场主体参与宅基地制度改革的可行路径以及宅基地收益共享机制，为各主体“被动”变“主动”推进宅基地制度改革提供重要依据。

［关键词］宅基地改革多主体参与有效利用

［中图分类号］F301.3［文献标识码］A［文章编号］1003-7470（2023）-09-0031（09）

［作者］周静助理研究员湖南省社会科学院（湖南省人民政府发展研究中心）湖南长沙410003

一、引言

农村宅基地和其地上住宅保障了农民的基本生活，是农户私有财产的一种外化体现，也是促进乡村社会经济发展的关键资源。经过长期发展，中国农村宅基地制度日趋完善，并以“一户一宅”“面积法定”“无偿取得和使用”“限制流转和抵押”为主要特征。作为一项关键的农村综合改革，宅基地改革以健全依法公平取得、节约集约使用、自愿有偿退出的农村宅基地制度为主要目标，〔1〕深刻体现了中国特色社会主义公有制的优势。〔2〕改革行至当下，宅基地制度创新也取得了不少突破，在赋予农民更加充分的土地财产权益、节约利用土地资源等方面发挥了重要作用。〔3-4〕

作为集体化的产物，我国农村宅基地表现出高度的资源稀缺性，但其采取的分配模式却具有显著的福利性质。〔5〕宅基地制度改革当属农村改革的重要领域，但由于宅基地权利安排、取得方式、社会目标的特殊性及其所涉利益的复杂性，试点改革的进展相对缓慢。〔6〕中央自2015年开始启动“三块地”改革，宅基地改革试点覆盖33个县（市、区），先后经历了试点确立、联动探索、期限延长、范围拓展等过程。为了更好地总结试点经验，加快形成可复制、能推广的制度成果，2021年农业农村部进一步深化农村宅基地制度改革试点，将试点增加至全国104个县（市、区）和3个地级市。随着城镇化进程的不断加快，现行的宅基地制度与管理实践之间产生了诸多突出矛盾，例如“一户多宅”问题、〔7〕宅基地和农房闲置问题〔8〕以及“房地一体”与宅基地入市的冲突问题等。〔9〕

现有研究对已有的试点经验进行总结剖析，对闲置宅基地利用的政策完善提出了诸多针对性建议。但对闲置宅基地盘活利用研究更多的关注于农民这一主体。〔10〕现实中宅基地利用的主体除了使用权主体外，还包括所有权主体、监管主体、自治主体以及对宅基地盘活利用的社会主体等。〔11〕在宅基地“三权分置”的制度框架下，要以不同主体对宅基地所享有的权利或权力为基础，对宅基地增值收益分配过程中个人利益与公共利益间的龃龉作出调配。〔12〕换句话说，当多主体参与闲置宅基地利用时，要重点考虑公平与效率的问题。由于各类主体所处立场不同，必然存在差别化的利益诉求，由此相互之间存在利益博弈行为也在所难免。〔13〕

新一轮农村宅基地制度改革试点期限已接近尾声，可能由于试点时间较短，暂未取得明显的可复制的制度创新。各地由于经济发展水平、区位条件、改革基础等存在一定差异，导致各地宅基地改革推进的进度不一，既有“领跑型”选手，也有“跟风型”选手，还有“观望型”选手。那么，宅基地管理制度的创新如何产生？由此，识别宅基地有效利用的动力机制，提高地方宅基地改革的创新动力，对全面推进乡村振兴具有现实意义。根据利益相关者理论，不同利益主体的利益诉求和关注重点存在较大差异，且矛盾与冲突并存，只有实现各利益主体的利益均衡，才可能使闲置宅基地得到充分盘活利用。因此，本文的边际贡献在于：以利益相关者视角去分析闲置宅基地相关主体利益诉求及行为取向，并基于农民、集体经济组织、政府和市场四个主体维度构建闲置宅基地利用的利益协调框架，为地方政府推进宅基地制度改革决策提供参考。

二、多元主体参与的利益博弈分析

在当前产权制度改革纵深推进的背景下，高效利用闲置宅基地的目标导向也呈现出多元化倾向，主要有农村土地资源配置优化、农村集体经济重构与壮大等。〔14〕当前宅基地改革仅在试点地区推进，由于涉及的利益关系复杂，导致实际宅基地改革进程滞缓，成效甚微。在农村土地资源重新配置的过程中，出现了一些较