城投老总的困惑：城投观察与调研实录.pdf

宏观深度

一、对于当前化债及城投转型的六大基本判断

1、一揽子化债以来，化债取得重大成效，总体债务风险缓释。主要体现为流动性风

险缓解、隐性债务显性化、地方债务无序扩张势头得到控制等方面。解决流动性风险是

化债的第一要务，避免暴雷导致信用环境的恶化，为在发展中化债创造稳定的经济社会

发展环境。在此基础上要尽快建立长效机制，包括财政体制改革、推动城投整合和转型、

转变经济发展方式等（详见《防范化解隐性债务：形势、问题与14条综合对策》）。

2、总体来看，化债方式主要包括控增化存、降息展期、压降支出、盘活“三资”偿

债，财政金融协同化债，以时间换空间。关于化债，中央主要有三条主线、地方主要有

六种方式。地方尤其是地市与区县层面强调“一地一策、一企一策、一债一策”的精准

式化债和“1+N”组合拳式化债方案。其中“1”指化债总方案、“N”指化债子方案。例

如，天津“1+10”、甘肃“1+10”、江西“1+9”、内蒙古“1+8”、陕西“1+5”。具体来看，

地方化债工具箱主要有六大措施：一是争取中央、上级化债支持，包括各地争取中央支

持发行特殊再融资债券、申报建制县风险化解试点等；二是通过增收节支、盘活“三资”

等筹措化债资金；三是统筹协调金融化债，与金融机构协商降息展期，以时间换空间；

四是设立应急周转基金、债务风险基金等类似基金，解决短期流动性风险；五是加快推

动城投平台分类处置、整合和市场化转型；六是加强政府债务风险防控预警机制。

3、化债取得成绩的同时也要谨防收缩效应，要进一步统筹化债与发展，统筹防风险

与谋发展，要坚持在发展中化债，要坚持防范化解的是风险而非债务规模，决不能出现

一刀切的化债政策而引发新的风险。其一，化债的目标是化解债务风险，而不是债务规

模，不能出现为了压降债务规模而导致经济增长受限、债务风险反而被动提高的情形。

部分地区出现了融资环境收紧导致不得不举借更高利率的资金偿还利息的情况，产生“利

息本金化”，增加隐性债务；也有部分地区出现了政府投资规模下降、效率下降的问题。

其二，化债要在发展中解决，要通过优化债务支出结构、提高支出效率、做大经济规模

来降低债务风险，建立同高质量发展相匹配的债务管理机制。建议一方面可由省级政府

统筹付息，支持区县政府继续盘活资产资源，另一方面严控新增政府投资项目的区域范

围从以省为单位调整为以市县为单位，发挥弱省强市（县）政府投资的积极性。

4、化债有必要更加精细化，强化政策间协同，探索建立资本预算与债务预算，从预

算制度上解决债务约束力不足以及对应资产缺失的问题。一是债务化解坚持省负总责的

原则，但同时更加精细化，逐步建立以地市、区县为单位实施更加精准的债务风险监控

和防范机制。二是强化政策间的协同配合，尤其是强化与环保、规划、审计等部门的配

合，避免出现有资源资产，但被其他制度限制导致资源资产难以被盘活的问题。三是探

索逐步建立资本预算与债务预算。目前债务基本上只是余额限额总量管理，没有对其细

分结构、投向效果做充分评估，债务形成的资产也缺乏预算管理，导致债