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MOST 案例再研究：社区公共服务社的研究和政策应用1 2 ——大连市完善城市居民最低生活保障制度政策过程的案例分析 葛道顺 背景：案例描述——大连市社区共公共服务社的政策研究与应用 社会科学研究如何转变为社会政策并被政府采用，直接推动社会的发展，一直是社会科 学工作者努力的主要方向之一，也是联合国科教文组织MOST 项目关注的“社会转型管理”的 核心问题。中国社会科学院社会学所社会政策研究中心——作为社会科学研究者，与大连市 民政局——作为政策制定和执行者，合作开展的大连市社区公共服务社的政策研究与应用， 可谓是该领域的成功案例。 2000 年4 月底，朱镕基总理在辽宁省和大连市视察社会保障工作时，肯定了大连市由街 道规划、社区组织落实的下岗失业者及其它居民贫困者的最低生活保障工作的做法。为此， 大连市民政局受到激励，于同年 5 月邀请中国社会科学院社会学所社会政策研究中心社会保 障课题组赴大连调研以进一步完善城市居民最低生活保障制度，课题组经过调研提出了建立 “社区公共服务社”，组织有劳动能力的低保对象参加社区公共服务社活动以形成低保制度甄 别机制的研究成果和政策设计，大连市民政局采用了社会保障课题组的政策建议，经过政策 试点后，在全市街道成立了有劳动能力低保对象的自组织——社区公共服务社。至今，仍处 于自身发展和社会保障课题组观察中的社区公共服务社在城市减贫、再就业、缓解社会排斥 和社区团结等方面发挥出重要的作用。 1、研究的缘起与方法检讨 研究缘起：政府“解决问题”的政策需要 一般认为，社会科学研究应当能够有益于改善政策规划的过程，并希望通过社会变革带 来更大的平等，改善人们特别是弱者、处于不利地位者或被排斥者的生活状况，这种意愿长 1 本项目初始研究得到联合国科教文组织MOST 项目种子资金资助。联合国科教文组织的“社会转型管理”项目（Management of Social Transformation ，简称MOST ，正式开展于1994 年，并将于2003 年结束）是联合国科教文组织的第一个政府间社会 科学研究项目，旨在实现社会科学研究与政策制定之间的联结，实现社会科学家与政策制定者之间的联合，并为各国政府， 特别是第三世界政府提供空前规模的社会转型管理的案例经验。2001 年7 月开始，笔者执行了MOST 中国案例研究——大 连市通过创建社区公共服务社，完善城市最低生活保障制度的政策过程分析，并在2001 年12 月向联合国科教文组织提供了 案例报告（葛道顺、杨团：社区公共服务社为什么能迅速推广）。本文是在原案例研究的基础上根据对大连市社区公共服务 社截止2003 年1 月间发展的跟踪观察进行的再研究，再研究得到英国国际发展部（DFID ）的资助。 2 “社区公共服务社的研究和政策应用——大连市完善城市居民最低生活保障制度课题”是大连市民政局与中国社会科学院 社会学研究所社会政策研究中心“中国社会保障制度研究”课题组的合作子课题，得到国家社科资金和英国国际发展部 （DFID ）的资助。该子课题2000 年立项时的研究人员主要有：景天魁、杨团、唐钧、孙丙耀、施育晓、关信平、吕学静、 杨伟民等，子课题组长：杨团。2001 年底在完成并提交MOST 案例研究报告后，笔者加入该课题组，并成为大连课题操作 1 期以来一直是社会科学家们工作的基本理由（Nadia，1999）。关于大连市社区公共服务社的 研究显然基于该种基本动机和精神，无论对于该研究的直接发起人——大连市民政局，还是 研究的主要承担者——中国社会科学院社会政策研究中心，都是如此。 作为政策制定者，大连市民政局发起该研究显然出于 “解决问题”的政策需要。大连市 早于全国 3 年在 1999 年建立了以全体城市居民为对象、覆盖面达到 3.4%的城市最低生活保 障制度，但在制度执行中，大连市民政局发现：①隐形收入、隐形就业问题难以甄别，一批 收入水平远远高于最低生活保障线的家庭进入了低保系统，领取最低生活保障救济，引起广 大居民的强力不满。因此迫切需要设计低保对象的识别机制。②真正的低保对象受到社会排 斥，人格萎缩，需要精神保障。按照大连市民政局的最初想法，研究的基本目的是甄别低保 对象，进