我国少数民族受教育权保护法律制度及其完善与发展四.docVIP

我国少数民族受教育权保护法律制度及其完善与发展　　其次，法律的层面。根据间接保障模式的要求，宪法权利保障的实现至少氛围两个阶段，一是宪法权利能够被完整地转化为法律权利，准确地还原立宪原意，这主要对应的是立法过程;二是被转化的法律权利被很好地实施和保护，促使其真正实现，这主要对应的是司法的过程。在这两点中，立法的完善无疑占据着核心地位。这又可以分为既有法律的完善和新的法律的制定两个方面。就现有制度的完善而言，根据前文的分析，最主要的问题莫过于法律条文的规定原则性过强、实际操作性过弱。这与我国的法制大环境相关，更是我国当前立法的一个通病。其原因多种多样，既包括立法规模范围过大，又包括立法技术有限;既涉及立法观念落后，又涉及立法定位偏差。虽然我们不能指望全国层面的法律对每项有关少数民族受教育权的制度都作出具体的操作性规定，但从立法分工的情况来看，法律一级的规范性文件应当尽量周延少数民族受教育权的基本内涵范围，为下级立法的补充和细化提供依据。就新法律制度对少数民族受教育权的补充与完善而言，又可分为民族类立法和教育类立法两个方面。第一，民族类立法的补充和完善。依前所述，我国的少数民族人群大致可以分为聚居实行民族区域自治的少数民族和散杂居少数民族两种。虽然目前民族区域自治地方的民族立法仍有许多疏漏，但是由于《民族区域自治法》的重要地位和指导性作用，对于民族自治地方少数民族权利的保障力度仍然远大于对散杂居少数民族权利的保障。一方面，在立法上这是极不平衡的。目前涉及散杂居少数民族权益集中保障的最高法律文件只是行政法规[42]。规范效力层级过低直接影响了散杂居少数民族群众受教育权的实现效果。另一方面，在现实中，散杂居少数民族受教育权的保护较之实行民族区域自治的少数民族更加复杂和困难，也就更需要统一的、有效的法律保护。综上，应当在适当的时候制定《散杂居少数民族权益保障法》，将散杂居少数民族权益的保障提升到一个崭新的高度。当然，在谋求散杂居少数民族权益的保障立法实现巨大突破的同时，也不能忽略民族区域自治立法的进一步发展。可以说，实施民族区域自治的少庶民去权利保障和散杂居少数民族权益的权利保障是发展我国少数民族权利保障的“飞天两翼”，两者各有侧重，不可偏废。第二，教育类立法的补充和完善。“虽然我国已在《宪法》、《民族区域自治法》、《教育法》、《义务教育法》等法律中对民族教育问题进行具体规定，但目前仍缺乏专门针对少数民族教育的法律和法规，就使法律在保障少数民族教育时变得软弱无力，并且出现了许多立法空白。”[43]目前学界有指定《少数民族教育法》和《少数民族高等教育法》两种主张。虽然这两部法律都对少数民族教育事业的发展至关重要，但将它们同步制定出台显然是不现实的。这就出现了两个问题，一是在立法资源极为紧张的情况下优先制定何者的问题;二是制定的新法与既有法律规范相互衔接的问题。对于先制定哪部法律问题，我们不妨审视一下现有教育立法的制定历程。我国现行主要教育立法有四，即《义务教育法》(1986年)、《教育法》(1995年)、《职业教育法》(1996年)和《高等教育法》(1999年)。从内容上来看，《教育法》肩负将受教育权从宪法权利法律化的重任，而义务教育、职业教育、高等教育作为我国教育制度的三大主要分类可以视为是对《教育法》的具体深化，即形成了以《教育法》为纲，其他三部分类教育法为内容的法律体系;从制定时间上来看，除了《义务教育法》由于特定历史时期的需要而提早出台外，其他的部类教育法均在《教育法》颁布之后陆续出台。综上，笔者认为，不论从理论关系还是实践需要，都应当首先制定《少数民族教育法》，从而构建起我国民族教育制度的主框架，进而再陆续制定《民族高等教育法》[44]、《民族义务教育法》等民族类教育法，最终形成民族教育立法的完整架构。对于新制定的法律与既有法律规范相互衔接的问题，实际上并不复杂。因为既有的法律大多只是规定了民族教育的纲领原则，且各部法律之间的内容趋同，可以视为民族教育立法的本质定位，新制定的法律就在既有纲领和原则的基础上对相关制度进行细化与完善。 　　再次，行政法规的层面。虽然《立法法》对行政法规的立法任务作了多元化的规定，但是从保护少数民族受教育权的视角来看，行政法规的主要任务还是在于对法律进步完善和细化两个层面上，也就是说，行政法规在少数民族受教育权保护问题上更多地是充当权宜性、过渡性立法的角色。笔者在此无意对如何进行相关行政法规制定的问题作细化探讨，但是有一点需要特别提到，即作为中央人民政府，国务院既是行政法规制定的主体，又是行政政策制定的主体。这就产生了对于某项具体的少数民族受教育权保护问题而言，究竟是选择行政法规还是行政政策作为具体手段的问题。或许许多人认为这并不是一个问题，因为行政法规的权威性、稳定性与行政政策的灵活性、时效性各有利