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政策分析过程各步中常用的方法 本章要点： ●问题界定及其困难 ●问题界定的方法 ●澄清和确立目标的途径与方法 ●备选方案产生的步骤与方法 ●政策分析中的预测 ●外推预测、理论预测和直觉预测的方法 ●方案比较中的绩效标准 ●技术、经济和政治的可行性比较 ●政策效果与评估标准 ●政策评估的方法 §1. 问题界定的方法 一、什么是政策问题界定 　　 问题界定或问题构造是政策分析过程的逻辑起点，也是政策分析过程中最关键而又困难的一步。所谓的问题界定或问题构造，就是用来产生关于问题性质及其潜在解决办法的政策分析方法。 　　关于政策问题的性质、范围和严重性是由使用问题构造的分析程序提供的。问题界定是一个中央指导系统或影响政策分析过程所有后面各个阶段的调节机制，它也在政策分析过程的这些后来阶段中不断重现。问题界定之所以重要，原因之一是，分析的失败往往不是为正确的问题提供错误的解决办法，而是解决了错误的问题。 政策问题不仅仅是一种客观存在的“事实”或状况，而且也是一咱主观感知及集体行动为的产物。它是一种由相当数量的社会成员感觉到的与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的，以及为政府所认可，认为必须加以解决的社会问题。政策问题有如下一些基本构成要素，即：（１）一种客观条件或情况；（２）它是被感知的；（３）是大多数人所感知到的一种情况；（４）价值、利益、要求的冲突；（５）需要、受剥夺、不满足感； （６）团体活动过程；（７）权威当局认为有必要采取行动加以解决。 二、问题界定的过程 　　 问题界定是一个复杂的过程，它依赖被研究的具体政策问题而有所不同，不存在着一个一成不变的程序或图式，它是一个创造性思维的过程。然而，我们仍然可以从个别概括出一般，抽象出问题界定过程的各个基本步骤。巴顿和沙维奇认为， 政策问题的界定过程包括了下列七个步骤： 1. 思考问题。必须构造我们的思维，把我们所知道的所有的东西弄清楚，并将可利用的数据分门别类（形成目录）。这个步骤的结果应是尽量形成完全和准确的关于经验情况的陈述。因为问题意味着不应该如此的东西，所以必须弄清楚作为问题界定基础的价值（观），弄清当事人、分析者和被影响的公民和团体的价值是如何形成问题的。 　　 2．描述问题的边界。查明问题的所在，它已存在了多久以及形成问题的历史事件；必须弄清被分析问题与其他问题的联系。因为这些别的问题一旦恶化或被解决都将对我们所要分析的问题产生影响。 　　 3．发展一个事实基础。问题界定需要一些基本信息。简便的计算方法（back-of-envelop）帮助产生这些信息。必须查询各种数据来源并使用几种评估技术对数据加以验证，并将之与已确定了的数据加以比较，收集的事实可以由问题的陈述派生出来。 　　 4．列出目标和目的。可能的解决办法依赖于各个行动所要达成的目标和目的，有些目标或目的必须试探性地加以陈述并随着分析的进展而加以修改；另一些目标和目的则必须加以推导。然而，必须准备一般的目标陈述和一系列的目的，否则，我们便可能面临不能很好界定问题的危险。 　　 5．查明政策范围。所谓的政策范围是指一个问题中所要考虑的变项的范围，它对实际上被检验的备选方案将会产生影响。有时它是由起作用的脉胳背景所决定的；有时则是由时间和可利用的资源所决定的。分析者可以从社区、关注团体和其他行动者中得到关于政策范围大小的重要线索。 6．展示潜在的利益和成本。可以用报告、图表等形式来表示有关的活动者或团体的损益情况。如果要解决问题，就必须弄清楚每个行动者将得到什么或失去什么。 7．对问题的评论。问题被允许有所行动的方式陈述了吗？有没有足够的关于发现备选方案线索的见解？此外，要对已有的假定提出挑战。 三、问题界定的方法 　 　1．边界分析（Boundary Analysis） 一系列的问题规划的相对完全性可以用如下的三步来加以估计：（１）饱和抽样。我们可以通过一个多阶段的过程来获得有关政策相关者的饱和抽样（或滚雪球抽样）；（２）问题表述的启发。具体说明这些问题表述的证据可以从面对面的交谈或从电话交谈中获得，并从饱和抽样阶段中的相关者获得所需的文件；（３）边界估计。这个第三步是要估计元问题的边界。 巴顿和沙维奇在《政策分析和计划的基本方法》一书中提出了确定问题边界的所谓简便计算方法（Back-of- the envelope Calculation）。简便计算方法的基本步骤是：第一，使用参考来源。检查数字推导的细节，使用各种来源