限期治理的性质.doc

限期治理的性质 　　限期治理制度是指对超标排放污染物、造成环境严重污染的单位，以及对于《环境保护法》施行前在特殊保护区内已经设立的超标排污设施，由有关国家机关限定排污者在一定期限内完成治理任务，达到治理目标的总称。 　　自1973年以来，三十多年的环境保护执法实践中，形成了三种类型的限期治理：区域性限期治理、行业性限期治理和对污染严重的排放源(设施和单位，主要是企业)的限期治理。本文将探讨第三类型的限期治理。在限期治理的实践中，通常的做法是由政府责令污染企业治理污染;当污染企业违反限期治理的要求，未完成治理任务时，则由政府或者由政府组织有关机构代行治理污染。目前对限期治理性质的理解，主要是集中在这种工具层面上的，即，限期治理制度，其运作过程主要是行政管制性质的。“行政管制”确实是对当前限期治理性质的正确概括。但是对这种行政管制性质的具体认识还不准确。本文第一部分通过对这种行政管制进行比较深入的分析，试图纠正人们在这方面的认识偏差。在2000年《大气污染防治法》修正以前，人们一般认为限期治理的性质是以时间限制为特征的行政强制。2000年《大气污染防治法》修正以后，人们普遍认为，目前我国环境法律体系中存在着两种不同性质的限期治理，一种是一般意义上的、作为行政强制措施的限期治理;一种是规定于《大气污染防治法》中的、作为行政处罚的限期治理。这些相当流行的观点都是在行政机关的角度把握限期治理的，但是其认识在理论上却是是不严密的，在实践上亦产生了消极的影响。笔者认为，限期治理的法律性质对行政机关而言，是行政机关追究企业环境责任的一系列具体行政行为的组合，是一种行政自由裁量权的行使过程。对于一系列的行政行为是不能简单的以行政强制或者行政处罚就可以概括的。 　　一、限期治理在技术层面上的性质 　　(一)限期治理与行政强制 　　行政强制是指行政机关和人民法院为实现具体行政行为的内容，或为维护公共利益和公共秩序，预防和制止违法行为和危害时间发生，而实施的强行限制相对人权利的行为。我国的《行政强制法》(征求意见稿)把行政强制划分为两类：一是为实现具体行政行为内容而实施的行政强制执行，行政强制执行以确定义务的具体行政行为的先行存在为条件，并以具体行政行为为执行依据，对具体行政行为确定的义务强制执行;二是为预防和制止违法行为和危害事件而采取的行政强制措施，它是为解决行政执法过程中对违法行为、危害事件的预防、制止和控制而设计的行为和制度，其典型形式是我国《行政诉讼法》第十一条规定的限制人身自由及对财产的查封、扣押、冻结等措施。一些学者认为，由于限期治理的对象是造成环境严重污染的排污单位，所以对于其履行治理义务而言，主动履行虽有必要，然而由于环境严重污染将导致损害后果和损害范围的扩大，所以在性质上达到了不得不由人民政府采取行政决定的方式来干预排污单位进行治理的活动，因此，限期治理制度的本质是一种行政强制。限期治理属于一种以时间限制为特征的行政强制，由于它直接涉及到企业事业单位的生产经营和工作的权利，治理单位在执行限期治理的决定时必须停工、停产才能进行，所以应当谨慎实施。可见，这些学者把限期治理界定为行政强制，理由有二：一是限期治理是“由人民政府采取行政决定的方式干预排污单位进行治理的活动”;另外一个隐含的、但更为强烈的理由是“治理单位在执行限期治理的决定时必须停工、停产才能进行”。 　　这些学者看到了限期治理对于污染企业的强制作用，并基于这种强制作用把限期治理界的法律性质定为行政强制。然而，必须指出，任何一般行政行为，作为行政权的行使，都最终以国家暴力为后盾的，都具有直接的或者间接的强制性。行政强制的本质属性，即其与其它具体行政行为的最主要区别，并不在于泛泛的强制性上，而是其直接强制性。正如周佑勇教授所指出的，“其它具体行政行为一般只限于意思表示的作出，不具有直接强制性，即还没有直接对相对人的人身或财产采取强制措施，只有在相对人不履行具体行政行为的内容时，才使用强制，所以行政强制是一般具体行政行为的保障。”限期治理制度从行政机关的角度至少包括以下内容：1.限期治理决定的作出(是否对企业限期治理)。2.治理期限的确定。3.治理目标的确定(将污染的环境恢复到何种程度)。4.治理费用的分摊。5.违反限期治理要求的后果。通常是对企业给予行政处罚，并由行政机关代行治理污染或者由行政机关指定其它组织代行治理污染。从以上限期治理的内容来看，除了第五项内容中的“代行治理污染”对企业具有直接强制性以外，其他各项内容都仅仅是行政机关作出的、停留于意思表示层面的一般具体行政行为。根据我国《行政强制法》(征求意见稿)对行政强制的分类，可以认为，限期治理的前四项内容属于行政机关为企业设定义务的一般具体行政行为，第五项内容中的代行治理污染属于为实现具体行政行为设定的义务而实施的行政强