论海洋灾害的适应 从海洋环境资源保护与灾害应对的法制统筹展开.docVIP

论海洋灾害的适应：从海洋环境资源保护 与灾害应对的法制统筹展开 欧阳恩钱 【摘要】海洋灾害的有效应对必需海洋环境资源保护与灾害应对的法制统筹，统筹即协同调整，反映海洋灾害制度适应的基本意义。统筹的法制规制与促进具体适应行动的展开，构成海洋灾害适应的完整路径。因而，统筹的法制是适应的保障、承灾体脆弱性改善是适应的手段，将个体和群体的适应能力提升主导脆弱性改善是适应的关健。为此，应在海洋灾害防灾社区建设框架内实施灾害脆弱性改善措施；在生态补偿与灾害援助统筹之中落实灾害脆弱性改善措施；在海洋环境资源保护与灾害应对的合作模式整合基础上强化灾害脆弱性改善措施。 【关键词】海洋灾害 适应 脆弱性 适应能力 安全、环保、资源的法制统筹是可持续发展的根本要求。鉴于20世纪90年代以来，我国因海洋灾害造成的经济损失明显上升，已成为制约沿海地区社会经济持续发展的重要因素。从法制统筹角度审视我国现行海洋灾害的法制应对体系，探寻有效的灾害应对之道，倍显迫切和必需。 一、海洋灾害的有效应对呼唤法制统筹 任何灾害系统的构成，都有三项基本要素：致灾因子、承灾体、灾害损失。海洋灾害的致灾因子（Sea Disaster-Causing Factors），又称“海洋灾变”，即海洋水体、海洋生物和海洋自然环境发生的异常或激烈变化。随着灾害学研究在传统地理学方法中发展起风险范式（Hazards Paradigm），20世纪70年代后并逐渐形成脆弱性范式(Vulnerability Paradigm)。人们普遍认识到：尽管海洋灾害中的赤潮、浒苔、海水入侵、土壤盐渍化、咸潮入侵等人为致灾因素相对要多一些，基本属于环境灾害，而风暴潮、风暴海浪、海冰、海啸等属于海上自然灾害，主要由自然因素引起；但是，人类活动正构成自然变异的外因，任何海洋自然环境的变异总是自然和人类活动两方面因素综合作用的结果。海洋灾害承灾体（Hazard-Bearing Body），指直接受到灾变影响或损害的人员及其活动所在的社会与各种资源的集合，包括海上以及近海地区的人身和财产、经济活动以及各种建筑物和自然资源。当海洋灾变达到一定强度使承灾体因其脆弱性而无法承受时，灾变演化为灾害最终以承灾体的毁损显示出来。承灾体的毁损——灾情（Disaster Situation）反过来又将影响致灾的自然因素与社会因素，从而削弱或加剧灾变，如此联系和互馈，构成海洋灾害系统。 依据海洋灾害系统的构成，人类有效应对海洋灾害包括以下三个不可或缺的方面：（1）限制调整人类作用于海洋环境的行为，尽可能防止灾变的发生；（2）改善海洋灾害承灾体的脆弱性，从而提高对海洋灾变的抵抗力，减少灾变演化为灾害的可能性；（3）针对已然发生的灾害进行救济以及灾后恢复与重建。然而，无论是由监测系统、信息系统、基础理论研究与灾害预报、防灾系统、抗灾系统、救灾系统、救援系统等7部分组成的减轻自然灾害系统工程，还是灾害监测、预报、评估、防灾、抗灾、救灾、重建、保险、立法—教育、规划—指挥等10个子系统构成的综合减灾系统，明显只包括上述第二、三方面。同样，《突发事件应对法》作为我国包括灾害在内的“突发事件”应对基本法律，其适用于“突发事件的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建等应对活动”，第2章“预防与应急”下包括的仅是应急预案的制定、灾害风险评估、灾害教育、灾害保险等内容。目前我国还没有应对海洋灾害的专门法律法规，国家海洋局制定的《海洋环境预报与海洋灾害预报警报发布管理规定》（1993）、《关于加强海洋赤潮预防控制治理工作的意见》（2001）、《海洋赤潮信息管理暂行规定》（2002）、《风暴、海啸、海冰灾害应急预案》（2009）、《赤潮灾害应急预案》（2010）、《海洋石油勘探开发溢油应急响应执行程序（2006）、《全国海洋石油勘探开发重大海上溢油应急计划》（2004）等规章和规范性文件，构成现行海洋灾害应对法制体系。其中，除《关于加强海洋赤潮预防控制治理工作的意见》提出要“加大海洋环境整治力度、控制赤潮的发生和发展”外，基本没有防止海洋灾变的规定。 人类作用于海洋环境的行为，包括海洋资源开发和海洋环境污染，环境法学界通常认为属于环境立法控制的对象。灾害应对法制的“紧急”性及其对安全价值的优先追求，的确也不同于环境保护法。但是，倘若将两者的界分绝对化，环境保护缺乏灾害意识必然导致环境保护的削弱、制约环境法的发展。事实上从17世纪中叶W·配第和J·格兰特首次提出环境问题术语，其时J·易布林鉴于伦敦空气污染严重向英国议会提出环境保护议案，到19世纪中叶产生环境政策至今的历史无数次证明，正是灾难性环境问题（环境灾害）促使环境法的变革和发展。反过来，灾害应对法制欠缺生态环境保护观，灾害地区脆弱的生态环境即蕴灾环境，必然直接导致灾害应