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我國地方政府間合作困境研究述評 蔡 嵐∗ 摘要：隨著區域一體化進程加速，地方政府間的合作逐步形成，但現實中這種 合作存在著諸多困境。已有的研究圍繞困境形成的原因和對策進行了分析，可被梳 理成四個方面和三個研究視角，但都需加以完善：制度的研究視角僅限於剛性的規 則和規範，忽視了對制度豐富內涵的理解；治理的研究視角則需進一步說明如何構 建多元主體的合法性問題，以及如何構建合作所遵循的秩序；政策的研究視把關注 的焦點都集中於宏觀的區域政策上，卻忽視了對不同區域不同領域的中觀和微觀政 策的思量，忽視了各級地方政府積極主動性的發揮。這些都有待於進一步研究。 關鍵字：地方政府；政府合作；困境；述評 隨著全球化和區域一體化進程加速，地方政府深刻認識到只有順應發展趨勢， 積極推進區域合作，消除行政壁壘，發揮區域整體優勢，才能在國內外競爭中形成 整體競爭力以實現共羸。在這種潛在利益的刺激下，地方政府之間正在逐步形成區 域合作與協調，如長三角、珠三角、泛珠三角 、大珠三角、京津唐等。各地方政府 在新的環境下所實施的一系列的合作行爲，實質性地推動了地方政府合作的發展， 從而加速了區域經濟一體化的進程，但是由於這種新興的合作還處在起步探索階 段，在現實中遭遇了無法回避的難題。這種現實中的困境也逐漸成爲學術界研究的 新熱點。本文對我國地方政府間合作所面臨的困境和對策的研究進行梳理，以期推 進區域一體化中地方政府間合作向縱深發展。 一、地方政府間合作困境解讀 對長三角政府間合作的研究發現，當前長三角地方政府合作的主要困境有三： 一是議而不決，決而不行。政府每年的協調會所討論的議題與過去曾討論過的議題 有高度相關性，甚至有些20 年前所探討的議題在20 年後依舊原地踏步，年復一年 召開協調會簽訂的合作協定執行情況和效果無人問津；二是缺乏有效的法律約束， 地方政府間簽訂的合作協定因缺乏法律約束力致使各地在很多政策方面仍是惡性 競爭；三是中央政策缺乏強有力的宏觀政策支援和制度創新來破解政府合作存在的 體制障礙[1](p9) 。這種困境意味著長三角現尚處於地方政府合作的初期階段，利益衝 突使得地方政府合作貌合神離[2] (p82) 。雖然各地方政府間合作共識已經確立，但合作 因缺乏穩定性和制度保障常常流於形式[3] (p15) 。有學者把長三角區域政府合作的困境 總結爲五大難題，認爲長三角各地行政區域分割、城市間惡性競爭、産業同構、重 [4] (p28) 復建設以及區域污染這五大難題嚴重制約了長三角區域政府合作 。 類似困境也存在於泛珠三角政府合作中，陳瑞蓮教授認爲因地方政府差異性較 大、合作的法制基礎薄弱、民間力量的參與不足、政府間的合作機制和執行力較弱 等使得泛珠三角區域政府存在著合作困境[5](p42) 。也有學者把地方政府間利益協調的 困難看作是政府間合作的主要困境，認爲在長三角、珠三角和環勃海灣地區的一體 進程中，相關政府的利益協調非常困難[6] (p24) 。各個地方政府都傾向於把地方利益放 在首位，導致了國內市場分割，妨礙國內市場的形成；地方政府爲提高經濟增長速 度而進行重復建設，不僅導致了資源的浪費，而且給區域經濟發揮比較優勢和政府 作者简介：蔡岚，女，湖南郴州人，中山大学政治与公共事务管理学院博士生，广东外语外贸大学讲师；广 东 广州 510275 。 1 間合作帶來障礙[7] (p93) 。 政府間合作産生的大量費用如政府尋找合作夥伴而産生的搜尋成本、合作談判 成本、合作監督成本也使地方政府經常面臨合作困境[8] (p11) ，如東北三省産業同構和 重復建設使地方政府之間失去了合作的基礎；地區之間的經濟差距與不平衡增加了 地方政府合作的難度；合作結果的難以度量性、不可預期性及合作利益難以公平分 配的特性增加了地方政府之間深層次合作的難度；對政府合作協調執行情況缺乏硬 性監督和法律約束以及契約精神在政府層面的缺失使政府間合作往往流於形式[9] (p93) 。