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土地利用结构优化是推进新型城镇化的重要途径 湖北省国土资源厅土地规划处 万滋仁 一、新型城镇化背景下的土地资源约束 推进新型城镇化建设，关键是要在守住耕地红线和底线的前提下，科学合理使用土地。根 据国土资源部的一项调查，全国各地每年提出新增建设用地总规模为 1600 多万亩，国家每年 正式批准的新增建设用地计划只有800 万亩，只能满足需求的一半。根据《全国主体功能区规 划》，我国适宜工业化、城镇化开发的土地面积只有 180 多万平方公里（27 亿亩）。为保障国 家粮食安全，国家提出了确保 18 亿亩耕地的底线，扣除必须保护的耕地和现有建设用地，今 后可用于工业化、城镇化开发及其他建设的面积只有约28 万平方公里（4.2 亿亩）。如果按照 全国各地用地需求计算，只能维持26 年。如果按照国家正常计划指标数量计算，也只能维持 52 年。 二、土地利用结构优化是推动新型城镇化的重要途径 土地利用结构的优化包括新增建设用地质量选择、存量建设用地优化利用和农用地整治等 三个方面。一是在新增建设用地质量的选择上，为解决长期占优的问题，应在技术允许和保护 生态环境的前提下，引导建设用地上山进坡，将低丘缓坡荒山荒滩等低效土地开发利用，保护 优质耕地。二是我国存量建设用地存在数量庞大，利用效率较低等问题，尤其是农村建设用地 更为突出。三是受家庭联产承包责任制的影响，我国农用地呈现碎片化，这种模式直接导致对 农地的投入和耕种条件日益下降。为了解决这个问题，开展大规模土地整治十分必要，通过田、 水、路、林、村的综合整治，不断提高土壤肥力、改善农田耕作条件，为现代化农业创造必要 的前提条件。 近年来，湖北省在土地利用结构优化方面进行了大量探索。主要做法是以增减挂钩、土地 整治和地灾恢复治理资金为平台，整合各项涉农资金，共同推进。主要内容是按照新农村建设 布局要求，对现有农村居民点归并、集中，将节约出来的土地用于城镇建设，支持城镇发展， 用城镇土地级差收益，返还农村，支持新农村建设。从湖北省的实践效果看，有效解决了以下 几个方面的问题：一是提高了土地的集约利用水平。二是改善了农村的生产生活环境。三是解 决了新农村建设资金来源问题。四是结合增减挂钩和城镇化进程，通过农村人口向城镇和中心 村适度集中，为城镇化提供了人力支援。五是人口适度集中以后，配合土地整治，通过逐步实 现农村规模化经营，促进了农业现代化建设。六是拓展了城镇建设用地空间。七是缓解了用地 计划紧张的局面。 三、土地利用结构优化的几点建议 一是统一规划。按多规协调的原则，统一编制新型城镇化和新农村建设规划，并保持与社 会经济发展规划和土地利用总体规划的衔接。 二是政府主导。土地利用结构优化是一项涉及各个方面的全面工作，必须以政府为主体， 加强统筹，合力推进。 三是放开政策。建议国土资源部根据“建设用地总量不增加、布局更合理、结构更优化、 耕地保护面积不减少、质量不下降”的原则，放开土地利用结构优化政策，不要将土地利用结 构优化纳入用地年度计划指标控制，改由各地根据实际情况安排实施，实施情况报国土资源部 备案，以实现土地管理“守住红线、保住底线、管住增量、盘活存量、引导方向、节约集约” 的最终目标。 四是制定激励措施。土地利用结构优化方面的用地成本较高，周期较长，与使用国家下达 的新增建设用地计划指标相比，明显处于弱势。目前，我国已出台了一些激励政策，但力度不 够，需要进一步研究制定有关措施。 五是突破行业限制。目前，许多地方在实施土地利用结构调整工程项目时，以政府为平台， 初步整合了相关行业和部门资金。但在实际操作过程中，由于行业和部门资金都有固定使用渠 道，都有严格的使用规定，资金整合使用的整体优势还没有发挥到最佳。因此，建议从国家层 面出台政策，允许相关部门和行业突破行规，最大限度发挥资源的整合优势。