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拉美国家社会政策调整评析 刘纪新 社会政策指由政府决策并实施的，以实现社会公平、保证社会安全、改进社会环境、 增进社会整体福利为主要目标的一系列政策的总和，一般包括社会保障、社会救济、医疗卫 生、住房、教育以及各种公益事业。20 世纪 90 年代中期以来，拉美国家的社会政策1进行 了大规模调整，建立与经济发展水平相适应的、促进经济与社会协调发展的社会保障制度和 社会政策体系已成为拉美各国政府的执政目标之一。研究拉美社会政策调整的意义在于，拉 美国家与中国都处于经济、社会转型时期，面临着许多相似的重大社会问题（如就业、公共 安全、教育、收入分配不公、贫困与弱势群体等），有效地解决或控制这些问题关系到转型 顺利、经济发展与社会进步，是政府在建构社会保障制度和社会政策体系时需要认真考虑的。 在这方面，拉美国家并没有提供成熟的经验，同我国一样也正在进行探索。这就意味着思考、 选择、试错、调整、修正甚至反复。也许，拉美国家的实践因此可以提供更为丰富的经验和 教训，对我国具有更为直接的借鉴意义。 一 社会贫困与收入分配不公成因的长期性与复杂性 拉美的社会贫困和收入分配不公并不是新现象，它是与社会发展进程和经济发展战略 相伴随的不公平的土地分配制度、资本占有方式（包括财富和人力资本）以及社会分化形式 的产物。几十年来，各国政府一直在寻求解决之道。但是，不管是20 世纪 50 年代至 70 年 代末拉美国家普遍采取的进口替代发展战略，还是 80 年代末以来的经济改革，都将消除贫 困和社会不公寄托在经济快速增长上。然而，进口替代工业发展战略依赖于政府的大量贷款， 导致负债发展并最终引发了债务危机和经济衰退。经济危机期间，贫困和收入分配状况恶化 成为一个很难扭转的趋势。经济改革曾为人们带来新的希望，却既没有达到人们预期的经济 增长速度，也没有产生贫困程度下降、收入分配改善的结果，特别是 90 年代初期还出现了 经济恢复增长与严重的社会问题并存的现象。拉美的贫困状况和收入分配不公何以长期得不 到改善？为什么经济改革的阵痛正在呈现出长期化的趋势？为什么拉美的经济改革没有实 现经济的持续增长？这些问题背后隐藏的正是贫困和收入分配不公现象的多因性、长期性和 复杂性。 （一）社会转型、经济模式转换和经济全球化的多重挤压。 拉美的贫困化和收入分配不公已具有长期化和定型化的特点，在社会转型、经济模式 转换和经济全球化的多重压力下，要改变业已形成的贫困化和社会两极分化状况是非常困难 的，而且这些因素在某种程度上甚至起着促使贫困状况和收入分配不公恶化的作用。 从社会转型来看。当前拉美仍处于从传统农业社会向现代工业社会过渡的进程中，而 且由于政治体制的先天不足、工业化战略选择失误和“都市化走在现代化之前”2 ，拉美的 社会转型更多地表现为一种无序化状态，权力结构、社会结构、经济结构和思想舆论结构的 变化没有伴随着新的社会政治经济体制的健康成长，政局动荡、社会不稳、城乡发展失调、 地区差距扩大、大量失去土地的农民进入城市以及城市边缘地带的形成，这些因素同时出现 并相互交织在一起，使得贫困化和收入分配不公等社会问题显得特别尖锐。 从经济模式转换来看。拉美国家正在从进口替代向出口导向、从国家干预向自由市场 经济过渡。这是一个不同社会阶层重新定位，权力重新分配与整合，利益格局发生变化的改 1 教育和住房也是社会政策的重要组成部分，但本文的分析集中于社会保障（养老保险、医疗保险、失业 保险）、社会安全网和社会开支方面。 2 罗荣渠：《现代化新论》，第140页，北京大学出版社，1995。 革过程。在这个过程中，市场经济在带来高效率的同时也产生了社会分配不公、两极分化加 剧的情况。贫困人口和弱势群体较之其他社会阶层更容易受到经济改革的负面影响，这意味 着社会弱势群体承担了改革的大部分成本，并且由于弱势群体的规模庞大，构成了对改革、 发展与稳定的威胁。从理论上讲，改革的代价应该由全社会承担，改革成果应由全社会分享， 但实际上弱势群体正在承担着改革的大部分成本，而强势群体却分享了大部分改革成果。虽 然不少学者也指出，有些消极影响是短期的，会在改革进程中被逐步消除，如果不进行改革 情况会更糟，不但人均收入低于现有水平，而且社会问题也会更加严重。但是，市场导向的 改革对社会的不同阶层有不同影响，这是不可避免的。每项改革计划都既有受损者也有受益 者，而穷人的经济承受能力最脆弱，他们是最先受到影响的群体，也是最容易受到改革