“治理性缺水”与基层组织建设——基于湖北沙洋县的调查.pdfVIP

“治理性缺水”与基层组织建设 基于湖北沙洋县的调查 林辉 煌 内容提要 农 田水利的实现在于保持大水利与小水利的对接，而基层组织是最为关键的中14环节。随着基层 组织的弱化，其作为水利治理单位的地位被架空了，导致大小水利相互脱节，从而形成 “治理性缺水”的现象，这是 当前中国农 田水利困局的根本原因。水利问题关系粮食安全和国家安全，必须加强基层组织建设，从而突破 “治理 性缺水”的困境。 关键词 农 田水利 基层组织 治理性缺水 中图分类号：F120 文献标识码 ：A 文章编号：1000—7636(2011)09—0024—05 近年来我国频繁发生的严重水旱灾害造成了重大的生命财产损失，暴露出农 田水利等基础建设的薄弱性。 2011年的中央 1号文件继续关注三农问题 ，并且直接将 目光锁定在水利的改革和发展方面。中央 1号文件把当 前的水利问题定性为 “工程性缺水”，从而确立了以“工程路线”为指导思想的水利改革方案。实际上，“工程性缺 水”只是问题的一个层面，当前 中国农 田水利的根本困境在于 “治理性缺水”，即基层组织的弱化导致水利治理的 缺失 ，使得江河、水库等大水利与堰塘、沟渠等小水利相脱节所引起的缺水困境。 随着税费改革的推进，基层组织作为治理实体的功能进一步弱化。这对于基层社会的治理 ，尤其是农村公共 品的供给产生了致命的危害。2010年 1月，我们组成调研团队，深入考察了湖北沙洋县的农 田水利。调查发现， 当地的农 田水利已经陷入了非常危险的困局 ，大小水利脱节 ，农 民的用水成本大得惊人 ，每年因为灌溉不及时而 导致的粮食减产非常严重 。实际上沙洋县的水利基础是相当好的，从新 中国成立起 ，当地人民就展开了大规模 的水利建设 ，到 1980年代初，已经形成以漳河水系和大碑湾水系为后盾，中小型水库和电力灌溉站为骨干，小型 堰 、 为基础，大、中、小相结合，蓄、引、提相配合的灌溉供水体系。为什么原本水利条件如此完善的地方会出现 这样的灌溉危机呢?随着调查的深入，我们发现灌溉水利的困境在于 “治理性缺水”，最关键的原因就是基层组织 的弱化。 一 、 基层组织弱化的背景 20世纪90年代末 ，中国农民的税费负担达到了顶峰，很多农民因为交不起税费而抛荒弃耕，严重影响了基层 ● 收稿 日期：2Ol1—06一O8 作者简介：华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员，博士研究生，武汉市，430074。 ①参见华中科技大学中国乡村治理研究中心：《中国农田水利调查——以湖北省沙洋县为例》(即出版)。本书为华中科技大学与荆门市 签订的市校合作框架协议之 “乡村建设合作协议 ·荆门农村研究丛书”的成果之一。 公共经济与管理 社会的稳定和国家的粮食安全。为了减轻农民负担，提高农民种田的积极性 ，国家不断地降低农业税费，增加农 业补贴。2006年之后，国家彻底免除了农民的一切税费，而且农业补贴达到每亩 100多元。无可否认 ，税费改革 对于农民种田是一种强烈的激励机制，但是正如贺雪峰所言 ：“税费改革也带来不少的负面效应 ，基层组织的弱化 就是一个典型” 。 既然国家不再从农民身上收税 ，而且还通过直补给农 民发钱，从组织成本考虑 ，就不再需要那么庞大的基层 组织了。在这种理念的指导下，国家迅速地展开了基层体制改革，大量压缩人员编制 ，并且倡导一种新的 “服务型 政府”模式 ，实质上就是让基层组织不再干预农民的生活和生产 ，由原本的主动服务变成被动服务。这种西方主 义的政府服务模式使得基层组织越来越远离农民。 国家希望把乡镇政府职能从包揽一切转变为只提供核心公共物品，2004年国务院发展研究中心课题组的 “中国乡镇发展报告”认为，要 “按照市场化、民营化、自治化的原则重塑乡镇政府”。在这种思路的指导下 ，2005 年全面展开的乡镇体制改革 ，使强势部门的水利单位成了 “弱势群体”。以高阳镇为例，在2005年之前 ，高阳镇水 利部门共有20个人员 ，改制后只剩下2人