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论公共服务市场化中的政府角色与责任 　　摘 要：基于多重动力因素的推动，我国在公共服务市场化改革方面进行了积极的探索，取得了一定成效，但诸多领域市场化改革中出现的种种矛盾、问题和困境也日益突显，使得我国的公共服务市场化改革遭受着各种责难、质疑甚或否定，我国公共服务市场化改革到了亟须深度理性反思以拨正琴弦的时候。公共服务市场化有效推进的关键因素和必要前提是政府角色的科学定位与政府责任的充分履行。作为公共利益的代表者和守护者，政府在公共服务市场化过程中应该是个负责任且有能力的“安排者”和“服务者”，承担着设计、引导、监管、评估、协调、促进、支持与帮助等多方面的职责。 　　关键词：公共服务；市场化；政府角色；政府责任 　　中图分类号：D621 文献标识码：A 文章编号：1003—0751（2013）09—0005—05 　　一、引言 　　作为行政改革实践的核心取向，始于20世纪70年代末80年代初的公共服务市场化在西方国家行政改革中占有重要地位。基于多重动力因素的推动，至今在全球仍呈不可阻挡之势。关于“何谓市场化”这个问题，国内外学者作出了种种界定。①虽然表述不尽相同，但对于公共服务市场化的基本理念是认同的：公共服务的单一政府供给并不能实现资源的优化配置，相信市场的优越性；打破政府垄断，把市场机制引入公共服务供给领域，充分发挥市场的价值；多元主体的介入，强调对市场和社会力量的利用。 　　受国外公共服务市场化改革浪潮的影响与启示，基于对我国经济、社会转型及政治、行政体制改革不断深化的理论与实践认知，顺应广大民众对不断提高公共服务数量和质量的现实诉求，我国在公共服务市场化改革方面也进行了积极的探索，作出了许多有益的尝试，并取得了一定成效。而就在人们推行公共服务市场化改革的热情日益高涨且对其寄予极高期待和厚望之时，公共医疗卫生、基础教育、城市公交、水务等诸多领域市场化改革中出现的种种矛盾、问题和困境却日益突显（如寻租与腐败问题、私人垄断问题、公共服务的公正性问题、公共服务的质量问题、国有资产流失问题、社会资源闲置问题、社会稳定问题及政府管理危机等，鉴于学界对此已有较多梳理与分析，本文不再赘述，仅略及），使得我国的公共服务市场化改革遭受着各种责难、质疑甚或否定。诚然，我国公共服务市场化改革是到了需要理性思考以拨正琴弦的时候。然而，当挫折和反复把改革置于风口浪尖之上，当怀疑和否定日益成为舆论主流之时，我们也正面临着“倒脏水把婴儿一起倒掉”的风险。②其实，与发达国家相比，目前我国在公共服务市场化方面仍处于初步探索阶段，在市场化改革力度上的差距绝不止一个数量级。③问题的关键是，不该被市场化的“政府责任”过分市场化了，而理应市场化的公共服务供给机制却市场化不足。因此，当前我们亟须深度理性反思与坚决彻底纠正的不是“要不要市场化”，而是“如何市场化”。 更进一步讲，就是如何充分利用政府与市场的最佳功能组合提高公共服务的质量和效率，这也是公共服务市场化改革最根本、最重要的目的所在。目前，学界已开始对这一论题进行探讨，但研究仍显薄弱。 　　我国诸多领域公共服务市场化改革遇阻甚或出现某种程度的失败，有多方面的因素，而其中最为关键的无疑是政府角色的不当定位和政府责任的缺失。公共服务市场化，是以市场化为价值取向对传统公共服务供给模式的创新，并不是无限度地把公共服务的一切都交给市场，更不是政府责任的“卸载”。正如学者桑德斯特（J.Sundquist）所说，真正的市场化并不是政府责任的丧失和转移，转移的仅是通过市场的功能所表现出来的成效。④萨瓦斯也曾指出，（公共）服务提供或安排与服务生产之间的区别十分重要，它是整个民营化概念的核心，是政府角色界定的基础。⑤因而，无论是逻辑推理还是现实经验都表明：公共服务市场化有效推进的关键因素和必要前提是政府角色的科学定位与政府责任的充分履行，特别是对于市场发育还不够成熟、法律法规还不够健全、社会组织力量还比较薄弱的我国来说，更是如此。作为公共利益的代表者和守护者，政府在公共服务市场化过程中应该是个负责任且有能力的“安排者”和“服务者”，承担着设计、引导、监管、评估、协调、促进、支持与帮助等多方面的职责，以鼓励、引导市场和社会更好地发挥作用，为公众提供更加满意的公共服务。 　　二、将公共服务市场化改革纳入行政改革的 　　主体框架，确立正确的市场化理念 　　从更深层面上看，波及全球的公共服务市场化改革是一场观念层面的根本变革，它促使人们逐渐摆脱那种“政府是公共服务的唯一供给主体”的传统思维定势，把市场机制引入公共服务供给领域，寻求从政府以外拓展公共服务资源，谋求公共服务的多中心治理之道，并逐步确立起社会良性互动运行的新观念；这场改革也是一种全新的施政方式的转变，它不是政府管理职能、管理手段的小幅度变化，而是对政府与