农地使用制度永佃权模式选择.docVIP

农地使用制度的永佃权模式选择 杜江涌 （西南政法大学 民商法学院，重庆 400031） [内容提要] 农地上同时负载着国家、集体、农民三重利益，不同主体对于农地利益具有不同的诉求和不同的关注重点。就属性而言，农地立法既具有私法品格也具有公法的性质。因此，在农地制度的设计中，要同时考虑到这三种主体的利益平衡与协调。此外，还必须适应加入WTO之后[1]可见，土地用益物权制度，尤其是农地使用制度是事关中国发展命运的历史性课题，在新的发展形势下对其进行研究改革和完善具有极其重大的意义。 一、农用土地权利之现状分析 （一）我国农民土地权益缺失的现状 土地制度在乡村社会—经济—文化结构中具有核心的地位。谁控制了乡村的土地，谁就控制了乡村政治—经济—文化权力。在我国现行体制下，农民与土地的关系，直观上可以从两个层次去考察：一是从提高土地产出和发展生产的角度看两者的关系。主要考虑的是土地资源的合理利用及其对社会经济的贡献；二是从农民的土地收益的角度看两者之间的关系。主要考虑的是与土地价值、地租相关的农民经济利益。在我国人多地少的国情下，农地所具有的生存保障功能更体现了农地生存利益的重要性。对于国家或各级政府作为代表而言，对于农地具有相对复杂的利益诉求。首先是农地的生存利益，这是因为其上级政府的压力及政府作为理性的经济人所具有的特点，保障粮食安全是我们国家的首要任务。但是最重要的是，政府对于农地所具有的资本利益占了重要的地位。因为现行各级政府的政绩的考核标准所要采用的是GDP的考核体系，所以特别强调地方经济的增长速度。从吸引投资而言，一个城市的地理位置固然重要，但是企业投资还要考虑成本，例如土地成本或劳动成本均为其重要方面。所以现行诸多地方政府压低地价，进行重复建设的恶性竞争的情况并不少见。在这种条件下，政府更关注现有的存量的土地对于经济建设的重要性。在这种环境下，因土地开发侵犯农民利益及土地腐败问题屡禁不止。WTO对于我国农地使用制度的影响 70年代末的农村制度实践，并且照顾到我国的历史上形成的村社边界、我国农民的平均主义思想而形成的。与WTO相对照，我们更可以看出这种规则的不相适应之处，主要体现在以下几个方面：第一，农村土地承包经营制度导致土地划分太细，农民的个体生产力有限，无法抗拒市场风险，更无法在越来越激烈的国际竞争市场立足第二，我国现行土地使用制度，导致无法形成规模经营；即使在个别地方、有些农作物品种形成了适度规模经营，但在成本与价格上也并不占有优势第三，我国农业的科技含量低，这与入世后要求增加农业生产的竞争力，增加农业生产的科技含量的要求不符。第四，我国已经在入世后取消了相关的补贴，但是我国因为工业化的发展，城镇的扩张，大量耕地转化为非耕地也对耕地问题动态平衡和基本农田保护制度造成冲击。第五，在农地使用制度中还有许多制度及法理上的难题无法解决。例如，农村土地所有权至今没有明确，其主体与权能还存在许多缺陷。[2]现代意义上的公正，首先就表现在生存权、发展权和社会保障权等基本权利。“只有对社会成员的基本权利予以切实的保证，才能从最本质的意义上实现社会发展宗旨亦即以人为本位发展的基本理念，也才能够从最实效的意义上为社会的正常运转确立起必要的条件。”[3]因而，以使用权得不到充分保障为特征的农用土地权益问题，首要的就是违背了社会公正的基本原则。 第二，维护农用土地权益是我国社会发展的根本目的，是我国政治稳定和社会可持续发展的要求。 我国社会发展的根本目的就是要不断推进经济建设，提高人们的生活水平和生活质量，从而满足人民群众日益增长的物质文化生活需要。然而，农民这一弱势群体的存在及其生活的贫困化，违背了社会主义社会生产发展的根本目的。社会经济的发展不能以一部分社会成员的利益的牺牲作为代价或成本。 一方面，由农民组成的弱势群体，其生活压力大、经济承受力低，风险抵御能力弱；另一方面，他们最先也最强烈地感受到了社会发展的成本与代价。于是，在这一群体中就蕴涵着巨大的社会风险隐患，极易于因“水桶效应”而成为社会动荡的“火药桶”。亚里士多德曾经认为，贫困就会激起祸乱。他还认为，在所有情况下，我们总是在不平等中找到叛乱的起因。“凡照顾到公共利益的各种政体就都是正当或正宗的政体；而那些只照顾统治者们的利益的政体就都是错误的政体或正宗政体的变态（偏离）。” [4] 第三，维护农用土地权益是农民自身发展的要求。 土地权是关系到权益的根本问题，与农在的身份、资格确认高度相关，既影响的经济利益，也影响政治、社会权利统筹城乡经济和社会发展，建设农业现代化，发展农村经济，增加农民收入，是全面建设小康的重要任务。全面建设小康社会，重点在农村，当前我国农业和农村经济工作正处在一个新的发展阶段。进一步解决好三农问题，加快农业和农村发展，对于保持我国国民经济持续快速健康