农民专业合作社法立法背景, 基本特色及其实施问题.docVIP

农民专业合作社法的 立法背景、基本特色及其实施问题 中国社会科学院 农村发展研究所 杜吟棠 《中华人民共和国农民专业合作社法》于2006年10月31日由中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第24次会议通过，于2007年7月1日正式实施。与此同时，《农民专业合作社登记管理条例》也于2007年5月28日由中华人民共和国国务院颁布，于2007年7月1日同期实施。这两项法规的公布和实施，标志着中国合作社发展进入了一个新阶段，历史意义深远。 本文试图对农民专业合作社法的立法背景和基本特色作一概要介绍，并对实施面临的主要问题作一初步分析。 立法背景 《中华人民共和国农民专业合作社法》是1949年中华人民共和国成立以来所通过的第一部合作社法。 在整个50年代，虽然新中国开展了轰轰烈烈的合作化运动，但始终没有制定一部正式的合作社法。1956年，全国人民代表大会曾经审议通过一个《高级农业生产合作社示范章程》，但是这个章程随着1958年“人民公社”运动的展开，很快就失去了实施意义。此后的一个很长时期里，中国的合作社发展一直处于一种“有章无法”的局面。 早在1950年7月，中华全国合作社工作者第一届代表会议在北京召开，这是新中国成立以后召开的第一个全国性合作社工作会议。会上成立了中华全国合作社联合总社，并起草讨论了《中华人民共和国合作社法（草案）》和《合作社登记办法（草案）》。其中，合作社法草案规定，国内要办三种合作社，一种是工人和城市其他劳动人民的消费合作社，一种是农民的供销合作社，还有一种是城乡独立生产的手工业者及家庭手工业者的手工业生产合作社。 但是，随着1951年中共中央关于开展农业生产互助合作运动和优先发展农业生产合作社方针的确立，合作社发展的重点转向了农业生产合作，《中华人民共和国合作社法（草案）》就此被搁置起来。 在随后的整个五、六十年代，对中国合作社发展起着实质性指针规范作用的，主要是中国共产党有关合作社发展的各项决议文件以及为之配套的合作社示范章程，其中包括：1951年起草、试行，1953年2月正式发布的中共中央《关于农业生产互助合作的决议》；1953年12月修改通过的中共中央《关于发展农业生产合作社的决议》；1955年由国务院发布的《农业生产合作社示范章程》；1956年由人大审议通过的《高级农业生产合作社示范章程》；1958年由中共中央政治局会议讨论通过的《关于在农村建立人民公社问题的决议》，1961年由中共中央工作会议制定的《农村人民公社工作条例（草案）》。 除了上述关于发展农业生产合作社、人民公社的决议、工作条例和示范章程外，作为1950年第一次全国性合作社工作会议的主要成果，50年代前半叶在全国还相继建立了供销合作社、手工业合作社、农村信用合作社三大体系，与之配套的制度则是陆续制定了《手工业生产合作社示范章程（草案）》、《中华全国手工业合作总社章程》、《手工业合作社示范章程》、《农村信用合作社章程准则草案》、《农村信用合作社示范章程草案》、《供销、消费基层合作社分销店商店委员会暂行组织通则（草案）》、《中华全国供销合作总社章程》、以及各级供销合作社示范章程等。但是，这些章程基本上都是行政部门制定的示范性合作社章程，并没有成为国家法律。 上个世纪70年代末、80年代初，随着农村土地家庭承包经营制度的全面推行，人民公社制度的解体，农村家庭普遍成为农业生产经营的基本单位，原有的“农业生产合作社示范章程”、“人民公社工作条例”等规章制度，统统失去了实施意义。原来在业务上与人民公社集体生产经营制度以及国家计划经济条件下的统购统销制度相衔接的供销合作社，也随着人民公社的解体、统购统销制度的取消，以及内部承包制度的推行，大幅度减少了低利、无利、亏损的农产品购销业务。上述变化的结果是，广大从事农业生产经营的个体农户与市场连结的传统链条发生断裂，城市农产品“买难”和农村农产品“卖难”，成为80年代中、后期中国社会经济生活中的一个突出矛盾。 不仅如此，随着经济体制改革范围的扩大，原来以计划经济体制和集体经济体制为基础的农村科技推广体系、农村金融服务体系，也都出现了与分散的农村家庭生产经营单位脱节的现象。因此，把农民重新组织起来的呼声日益高涨。在这种背景下，农民专业技术协会和农村合作基金会相继出现。前者的主要功能是开展农业新技术、新品种的推广、传授活动；后者的主要功能是盘活原人民公社时期的社队集体资金，开展农村资金融通活动。而为了解决农产品“买难”、“卖难”问题，各级政府开始鼓励工商资本进入农村农产品加工、贸易领域，推广所谓“公司+农户”和“订单农业”模式，填补供销社退出农产品购销市场所形成的空白。 然而，上述几种组织形式的发展，很快就遇到了新的问题。 首先是农民专业技术协会随着业务的扩大，开展农产品加工、交易活动成为大势所趋。但