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2010年申论考试热点问题及对策 2009年10月21日 我国实行的土地公有制包括全民所有制和劳动群众集体所有制，也就是通常所说的国有土地和集体土地两部分，但《土地管理法》第二条第四款规定“国家为公共利益的需要，可以依法对集体所有的土地实行征用”，将集体所有的土地“转变”为国有土地，这就是我国的土地征用制度。土地征用制度建国以来一直是存在的，《土地管理法》只不过是进一步确认了这项制度而已。 土地征用，是指国家或政府为了公共目的依法强制取得他人土地并给以补偿的一种行为。英国法律称之为“强制收买”，法国、德国法律称之为“征收”，日本法律称之为“土地收用”，我国香港法律称为“官地收回”。土地征用制度之所以在各个国家都存在，是因为的确存在着一些基于公共利益，涉及使用非国有土地的项目是政府必须建设的，而这些土地如果要按市场规则去取得，政府要么根本得不到（如果土地所有者不同意出卖的话），要么就要付出高昂的代价，所以基于社会总体利益，各国都建立了土地征用制度，以解决这一问题。 土地征用制度的实质是土地征用权的行使，而土地征用权当然是专属于政府的一项行政权力。土地征用权，是指国家或政府在不需要其他土地所有者同意的情况下，通过一定的补偿，依法把土地用于公共目的的权力。何谓“公共目的”？这是最难解释的概念。界定过宽，会导致征用权的滥用，侵犯有关土地所有者的利益；界定过窄，则会使公共用地难以取得。 我国现行的土地征用制度，是在高度集中的计划经济时代形成的，当时对于保证国家建设起到了积极作用。但随着社会主义市场经济的建立和发展，这个制度的弊端就日益显现。 首先，《土地管理法》规定，“国家为公共利益的需要”，就可以征用集体所有的土地，其中对“公共利益”的界定不明，实践中演变为几乎任何单位建设都可以征用土地。 市场经济的建立，使投资主体多元化，单一国家投资的建设项目越来越少，更多的是营利性或者包含营利成分的建设项目，很难归入“公共利益”的范畴，但却以“公共利益”为由，沿用国家建设征用土地的做法，这在实践中形成了大量非国家建设动用国家征地权，造成大量土地闲置浪费和落荒，不利于控制建设用地规模和保护耕地，也不利于保护农民利益。同时也衍生出不少“炒地皮”等土地寻租活动，成为滋生腐败的又一块肥沃土壤。 其次，土地征用权分散，实践中县级以上的政府都可以行使征地权，有的地方甚至乡政府和建设单位也行使征地权，这也是征地制度存在的缺陷之一，而这一缺陷与《土地管理法》的有关规定在理论上的缺陷是密切相关的。 《土地管理法》规定，建设征用土地时，由用地单位和被征地单位签订征地协议，经有批准权的人民政府批准后，用地单位取得土地使用权。这一规定，混淆了土地征用和土地使用的法律性质，而且造成了人们一种对土地征用权的错误理解，似乎征地不是国家和集体土地所有者之间的一种行政权力关系，而是建设单位和农民集体所有者之间磋商达成的合同关系，只不过这种合同要经过政府批准这一手续而已。这种法律性质和法律地位上的错位，给实践中建设单位和农民讨价还价之后，再设法活动政府同意，从而形成事实上的“卖地皮”现象提供了体制上可能和便利。城乡结合部的农民为了眼前利益（按人头分钱），不少会乐于如此。就法律关系而言，征用土地的法律后果是发生土地所有权的转移，即土地所有权的主体由农民集体变为国家。然后才是国家将通过征用已取得所有权的土地出让给用地单位，所以，在涉及土地所有权变更的土地征用过程中，应当是由两个所有权主体（国家和农民集体）之间订立征地协议，而不是现行的由用地单位与农民签订协议。 实践中，这种方式客观上纵容了城乡结合部的农民变征地为卖地的现象，宝鸡市的郊区就不乏这种卖地分钱的情况。更有甚者，有些县区的企业主（并非村属集体企业，纯属私营企业或有限公司）投资办厂占用农村集体土地，只要和当地村民委员会签订协议，交了钱就直接使用，签的是“土地征用协议”，但却不经任何一级政府批准，也不办土地所有权变更手续，更谈不上土地出让手续。土地征用、用地者取得土地使用权这些都只靠一纸征地协议就算完事。仅岐山县的一个镇就以这样的简单到极点的方式征用地近百亩，但至今无人问津，更不要说查处、纠正。这不能不说是这种由用地单位与土地所有者签协议，以及因此而造成的多头征地弊端带来的恶果。再次，是征地补偿不适应当前的经济条件。《土地管理法》尽管提高了依产值补偿的倍数，但还没有消除征地的低成本性，在计划经济年代，土地没有价格，征地补偿依其常年产量未尝不可，但在市场条件下，这样做就缺乏科学依据，增加了补偿的随意性。耕地的常年产量并不能反映土地的位置、地区经济发展水平、人均耕地面积等影响土地价值的经济因素，也不能反映同一宗土地在不同的投资水平下出现产量差别的真实价值。另外，随着城市经济体制的改革，特别是企