新型城镇化与基本公共服务均等化的政策协同效应研究.docVIP

新型城镇化与基本公共服务均等化的政策协同效应研究 　　摘要：以人口城镇化为核心的新型城镇化对城市基本公共服务体系产生多重冲击与挑战，其中最根本的问题是新型城镇化与基本公共服务均等化两种政策不尽协同。通过构建新型城镇化与基本公共服务均等化的政策协同效应，将碎片化的产业政策、土地与住房政策、人口政策、就业政策、公共财税政策、收入分配政策与社会融合政策整合为在某种程度上可以“自组织”的协同体系，可以达到社会稳定和城乡社会结构调整等诸多协同效应理想状态。应从源头机制、保障机制和政策协同主体的整合机制等方面完善新型城镇化与基本公共服务均等化。 　　关键词：新型城镇化；基本公共服务均等化；政策协同效应 　　中图分类号：F294 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2013）11-0005-08 　　城镇化是我国现代化进程和经济持续增长进程中的一个基本问题，也是核心命题。城镇化的发展是涉及经济、社会、环境和文化等方方面面的系统性工程，需要一系列相互协调而统一的公共政策体系支持，而当前与公共服务相关的公共政策是否协同成为了城镇化进程中举足轻重的推动变量。 　　一、快速城镇化进程中基本公共服务体系面临的多重冲击与双向创新困境 　　一般意义而言，城镇化是指农村人口迁到城市或农村区域建设成城市从而导致城市人口数量的增加和比重的提高过程，其本质是农村人口转移到城市，在城市定居和工作的现代化过程。在这一进程中，随着大量的农村人口迁到城市，他们自身的生产和生活方式将会发生变化，更为重要的是，这一系列变化将会带来全社会经济活动及其效率、社会生活方式及其创新能力和整个社会领域价值观念等多方面的转型，这必将引发一系列社会问题，也将推动社会管理与服务的创新行为。 　　（一）快速城镇化进程对基本公共服务体系的多重冲击与挑战 　　我国城镇化水平增速明显。根据国家统计局统计数据显示，以常住人口来计算的话，我国的城镇人口已经由2002年的5.02亿人，增加到2012年的7.12亿人，城镇化率也相应由36.09%上升到52.57%，以每年平均1.35%的速度在增长（见表1）。从表面来看，我国城镇化建设已达到世界52%的平均水平，但这一数据背后潜藏着诸多矛盾和问题。其中最显著的问题是，如果按照户籍人口，依照政府提供的教育、医疗、社会保障等基本公共服务水平来计算的话，城镇化率大概只有35%～36%。户籍人口城镇化率明显低于常住人口城镇化率。以2012年的统计数据为例，我国城镇人口7.12亿人，但实际享受城镇化制度安排的人口要远远低于该数据。全国居住地和户口登记地不在同一个乡镇街道且离开户口登记地半年以上的人口（即人户分离人口）2.79亿人，其中城镇农民工约为2.6亿，但在城市购房的城镇农民工还不足1%[1]，约有1.59亿在城市工作半年以上的农民工及其家属是处于“半市民化”状态。 　　显然，我国的城镇人口在逐年增长，并且增长趋势越来越明显，如果以户籍人口为单位推进城镇化进程，城镇化率还需再提高20%，这是一个长期过程。快速城镇化对基本公共服务体系的全面发展提出迫切要求，尤其是短时间内难以消除以户籍为壁垒的公共服务供给方式，又要面对城市公共服务需求的日益激增，如何缓解公共服务的供需矛盾和问题，这成为当前亟待破解的难题。从这一角度来看，可以说城镇化的快速发展既为基本公共服务体系的发展带来机遇，也直接形成了巨大冲击和挑战。 　　1. 随着城镇化的快速发展，基本公共服务体系的覆盖面不断扩大，但城镇化发展过程中出现的显著矛盾依然是基本公共服务供给不足。基本公共服务投入远远赶不上城镇人口的集聚速度。城镇化是中国最大的内需[2]，这需要巨额的公共投资作为支撑以用于城市基础设施、保障房建设、医疗、教育和养老等基本公共服务支出。国家财政部财政科学研究所的一项研究显示，城镇化率每提升1%，地方政府的公共投资需求将增加5.9%，并预测“十二五”期间地方政府的公共投资规模将达30万亿元左右。再加上农民工“市民化”，以及新增“市民化”人口都需要教育、医疗卫生和养老等公共服务持续跟进，以推进基本公共服务的均等化水平，这也需要政府的巨大投入。根据中国科学院《中国城市发展报告（2012）》的测算[3]，市民化所需的人均公共财政支出至少10万元。若实现2015年城镇化率达到54%，大约实现2亿农民的“市民化”，所需的公共支出累计将达20万亿元左右，这些公共投入主要由地方政府承担。但在城镇化快速发展和不断新增大量公共投入的同时，地方政府的可支配财力增长是相对有限的。因此，过去地方政府以“投资拉动经济增长”式的大规模城镇化模式难以为继，这不仅需要公共财政体制的同步变革，以保证城镇化的稳步协调发展；同时更为重要的是转变政府职能，让城镇化回归市场，让政府回归为公共服务的供给主体，以引导而