“后土地财政”时期地方政府负债风险与对策研究.docVIP

“后土地财政”时期地方政府负债风险与对策研究 　　摘 要：在土地财政逐步退出阶段，依赖土地经济的财政增长模式已经不可持续，但地方政府的债务问题依旧存在且风险日益凸显。后土地财政时期地方政府负债的成因是：现行财政体制中财权与事权不匹配，地方政府职能转变不到位；政府间财政转移支付制度尚不规范，致使地方政府财力不足；预算软约束激励了地方政府过度举债的行为；财政融资方式存在缺陷，投融资渠道单一；地方政府偿债能力有限，偿债意识淡薄。带来的风险表现为：地方政府财政收益方式由显性方式向隐性方式过渡，隐性债务风险难以预料；通过过度举债弥补财力不足形成长期风险；税收排挤破坏市场经济的良性循环，进一步降低政府未来预期的财税收入和偿债能力。为此应完善相关法律法规，控制地方政府债务数量，强化偿债能力，规范金融制度。 　　关键词：土地财政；地方政府；地方债务；地方政府投融资平台；财政体制改革 　　中图分类号：F8 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2014）03-0048-06 　　收稿日期：2014-01-08 　　基金项目：陕西省重点学科西北大学地方政府管理建设项目《陕西省突发事件应急质量管理体系研究》（12JK0064）阶段性成果。 　　作者简介：辛昱辰，男，西北大学公共管理学院博士研究生，主要从事地方政府经济管理研究。 　　“土地财政”是近年来伴随我国土地出让制度而出现的，其形成与我国现行的财政制度、税收制度、预算管理制度以及土地产权制度等有着密切的联系。这一经济模式在一定阶段可以增加地方政府的财政收入，推动地方经济建设的快速发展。但从长远的角度看，这种模式属于政府的短期行为。如果说“土地财政”是以土地收入为主要来源的财政增长方式，那么“后土地财政”可以看做是不再以土地收入作为财政增长的主要方式。近年来随着国家宏观经济调控和相关政策的变化，房地产调控和相关土地政策制定的效果越来越显著，从而直接导致土地收益锐减，与土地相关的税费收入也随之减少，更严重的是地方债务风险也随着土地经济的改变随之而来，进而影响地方经济的发展。 　　一、地方政府的财政收入与债务现状 　　我国自1994年实行分税制改革后，地方经济增长方式逐步形成了以地方政府为主导、以土地资本化以及房地产业为中心的经济增长格局，促生了土地经济的形成，产生了所谓的“土地财政”。而土地财政占地方财政决算收入的比重大致经历了初期、中期和后期三个大的变化阶段。财政部数据统计测算，从1994年到2000年，这一时期土地出让金占地方财政决算收入的比重大致为6.94%，土地财政对地方经济的影响不大，这一阶段可以看成是土地财政发展的初期（见表1）。从2001年至2011年，这一时期土地出让金占地方财政决算收入的比重已经达到66.73%，相比前一阶段增长了10倍左右，主要原因在于城镇化的快速发展以及城市住房商品化改革使土地出让金发展迅速。截至2011年，财政部统计数据显示中国的城镇化率已达到51.27%，城镇化的高速发展促使地方政府对土地垄断供给产生过度依赖，造就了土地财政的繁荣时期，并且已经成为地方政府财政收入的主要来源，可以看成是土地财政发展的繁荣阶段（见表2）。从2011年至今，随着中央政策的改革和宏观经济的调整，土地资源逐渐走向枯竭，土地出让金占地方财政决算收入的比重又重新开始回落，这一时期可以看做是土地财政的退出阶段，也可以看成是“后土地财政”时期。 　　表1 土地财政发展初期地方财政收入及支出差 　　表2 土地财政发展中期地方财政收入及支出差额 　　数据来源：根据2012年《中国统计年鉴》整理。 　　从统计数据上看，在土地财政繁荣时期，地方政府以土地出让收益扩大公共支出，进行大规模的投融资和基础设施建设来提高财政收入和促进经济增长。但是地方政府财政收入与支出的差额却形成很大的空缺，导致地方财政收支严重不平衡。后土地财政时期的到来，土地出让金的减少使得地方政府的财政收入降低，地方财政逐渐出现收支差额巨大，入不敷出的财政困局，地方政府如要维持财政收入并且保持公共支出规模的连续性，就必须以举借债务作为弥补地方政府财力不足的主要方式。 　　国家审计署数据显示，截至2013年6月，我国地方政府负债总额已达到17.66万亿元，其中包括地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务以及可能承担一定救助责任的债务分别为10.17万亿元、2.77万亿元和4.72万亿元。其中从政府层级上看，省、市、县及乡镇政府负有偿还责任的债务分别为1.84万亿元、4.61万亿元、3.60万亿元和3.12万亿元。从举借主体上看，融资平台公司、政府部门机构以及经费补助事业单位是政府负有偿还责任债务的主要举借主体，债务举借分别为4.54万亿元、3.38万亿元和17.87万亿元。从债务资金来源上看，