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合作治理背景下行政机关律角色之定位 　　摘要：与西方国家旨在寻求解决问题适当途径的治理进路迥异，我国合作治理机制的形成在很大程度是“救急的意义”，行政机关在其中扮演着复杂角色并具有多面脸谱，亟需重新定位。从行政法规范层面而言，合作治理中的行政机关的角色应是：权力的驯服者、公众能力的建设者、敞开大门的倾听者和实现合意的推动者。权力的驯服者即行政机关在行政法律法规框架内行使权力；公众能力的建设者要求行政机关进行积极行政和给付行政以发挥其社会塑造和利益调控职能：敞开大门的倾听者则明确行政机关具有听取公众意见的义务；实现合意的推动者要求行政机关应从“众意”向“公意”转变以实现公共利益。 　　关键词：合作治理；新行政法；行政机关；法律角色；公众参与 　　中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1003-854X（2014）05-0091-06 　　引言 　　作为现代政府改革的一种新模式，合作治理诞生于公共行政领域.它是在“民主赤字”背景下对单一行政部门或者组织无法解决的诸如环境保护、食品安全、安全威胁等复杂治理命题甚至诡异问题（wicked problem）的积极回应。合作治理以“具有可渗透的结构、可以跨越组织功能和边界而联系起来的组织形式”呈现，其不仅针砭时弊，而且通过将多元主义镶嵌至“行政”之中，糅合政治与行政的二元分野，为非民选的、天然不具有正当性的行政机关的“自我证成”找到了合法化路径。合作治理所描绘的理想图景与传统行政、参与治理模式存有显著差别（见表1所示）。 　　区别于“中心一边缘”参与治理架构，合作治理的“多中心―网状”结构强调公与私的“伙伴―平等”关系及相互协调配合，最终实现公共利益。显然，在合作治理中，行政机关的角色发生了明显变化。虽然它依旧在行政过程中起着关键作用，但相对于传统模式的公共利益的“当然判断者和代表者”、行政规制活动的“绝对领导者、支配者和监督者”、行政责任的“集中承担者”而言，它变成了权力的驯服者、公众能力的建设者、敞开大门的倾听者、实现合意的推动者。目前，行政法学研究对构建规制框架以及合作治理中行政机关的角色有零星涉及，但尚未系统展开。而意欲在本部门开展合作治理的实务部门，也无法从当前的研究成果中找到可资参考的有关角色定位的知识资源和理论指引。为此，笔者将以比较行政法为视野，就该模式下行政机关的角色意蕴及其多面脸谱进行研究。 　　角色一：“权力的驯服者” 　　所谓权力的驯服者，是指作为行政法律关系中的一方主体，行政机关在权力行使过程中应受到法律的制约和监督。从广义上讲，权力的制约和监督方式有政治模式、法律模式和道德模式等多种途径。人类文明的实践已经证明，法治即法律模式是驯服权力的最优理性选择。在治理视域，善的治理即是要平衡彼此冲突的个人欲望和公共利益追求并予以制度化。行政机关应以生产和助成社会正义为目标，为防止公权力异化为专断工具，就必须对其予以制度化规范，把权力装进刚性的法律“笼子”里。在合作治理中，行政机关须从支配、命令的高度集权状态退却为权力的驯服者。 　　在西方国家尤其是美国，最近数年来合作治理领域中最大的发展是通过“公民诉讼”这种法律创新，允许公民个人执行国会通过的法律，使得私人主体成为执法参加者，例如，政府契约外包公共职能，依靠私人供应商履行政府职能，甚至敏感领域中的审讯犯人、军事安全职能和私人监狱管理也存在私人执法。可以说，美国行政法视角中的合作治理是在等级和对抗式的正式法律规则以及多元政治文化背景下产生的，“合作”成了建立管制底线的默认规则。传统的正式法律规则对行政机关无孔不入的制约和管控，对行政自由裁量权全方位的监督和审查，导致行政行为及程序极其昂贵、僵硬、繁琐。就行政规则制定而言，美国在20世纪80年代末，环保署公布的规则中有80%被诉至联邦法院。⑥后来经学者证实，被诉比率实际处于19%至35%之间。尽管如此，即便是针对主要的规则，这一诉讼比率也显得成本高且耗时。这就不难理解美国学者为什么认为“行政国家”正处在管制萎靡的尴尬境地，合作治理机制下行政机关的角色应该更“灵活、投入”，行政机关应该是“最低标准的设定者；参与主体的召集者与助成者，旨在提出目标、标准以及判断前述目标与标准是否已经实现所必需的检验方法；机构能力的建设者，以使相关机构在合作管制中可以形成伙伴关系。” 　　相比较而言，在我国实体法中无法直接找到合作治理的法律依据，只得从既有的法律规则中寻求解答。如果说《宪法》第2条第2款和国务院2010年33号文件《国务院关于加强法治政府建设的意见》第11条“规范行政决策程序”和第12条“完善行政决策风险评估机制”算是对公民有序参与进行了概括规定的话。其离合作治理的真正内涵还相去甚远。行政法治的发展在“法治政府工程”的定向思维之下，仍沿着“规则化”控