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赫业投融资体制改革总体思路研究
张立群
国务院发展研究中心
一、当前赫业投资的基本格局
“九五”以来,我国林业投资格局发生了重要变化,以林业重点生态工程为主要投入对象的
政府投资大幅度增加,并推动林业投资水平迈上了一个新台阶。
首先,林业投资以政府投资为主。“九五”期间,林业固定资产投资完成501.69亿元,比
“八五”期间增长144.46%,投资完成总额相当于1949年至1993年林业固定资产投资完成额的
总和。其中国债资金所占比重为40%,中央财政专项补助经费约占20%,是投资资金的主体部
分。2003年,林业系统到位各类建设资金471.33亿元,比2002年增长26.76%,接近整个“九
五”期间的林业固定资产投资额。其中国家预算内基本建设资金17.90亿元,增长41.50%;国债
资金95.59亿元,增长16.77%;中央财政专项资金200.10亿元,增长28.02%;其他国家预算内
资金33.22亿元,增长19.84%。政府投资仍然是主体部分。
其次,政府林业投资的重点是保护和改善生态环境。“九五”时期林业生态工程投资272.49
亿元,而商品用材林基地投资22.33亿元,二者的投资为12:1;营林固定资产投资372.69亿
元。森工固定资产投资129.00亿元,二者的投资为2.89:1。2003年,中央林业资金继续以退耕
还林和天然林保护两项工程作为重点投入对象,两项工程投资总量达249.00亿元,占中央林业
总投人的71.79%。营林固定资产投资完成389.28亿元,比2002年增长30.79%;森工固定资产
投资完成18.00亿元,比2002年增长2.27%。
上述情况表明,当前林业投资以政府投资和社会公益性投资为主,市场引导的产业发展性投
资只是辅助部分。
二、赫业投资模式发展方向分币斤
从林业发展要求看,林业投资可以区分为两个部分:第一,从保护和改善生态环境为目标的
造林、营林、护林活动所需要的投资;第二,以产业发展为目标的造林、建厂、改造更新设备所
需要的投资。前者具有社会公益的性质,需要政府作为投资主体,是政府发展社会事业的一个重
要组成部分;后者则具有商业盈利性质,主要应该由企业、个人通过市场化的投融资过程完成。
未来林业投资的模式,应该是以上二者的组合。
以上模式表明,政府主导的社会事业发展与市场主导的产业发展是两个不同的领域,但会在
林业、教育、医疗等方面的发展中共同发挥作用。在讨论这些方面的发展时,既不能仅强调其产
业的性质,一味放给市场,推卸政府职责;也不能仅强调其事业性质,全部由政府大包大揽。例
如林业的生态环保功能的建设与产业化经营活动;医疗方面商业化医疗与卫生防疫、基本医疗;
教育中的基础教育、义务教育与职业培训、个性化教育等,都需要认真区分其事业和产业的不同
部分,将事业的部分交由政府认真办好,其产业的部分交由市场调节发展。 巾㈦=藿仲投翘资国妹训讨公沦文缘
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按照以上分析, “九五”以来林业投资格局的变化方向是正确的,符合政府职能转变的方
向,是对经济发展与社会发展、经济发展与环境资源关系的积极调整,反映了从“九五”以后政
府对可持续发展问题的重视程度明显提高,对政府在可持续发展方面承担的任务有了更加清楚的
认识。
当前,我国经济、社会发展与资源环境的关系仍然不够协调,必须认真贯彻落实科学发展观
的要求,进一步增强政府在社会事业发展和资源环境保护方面的职能,努力实现经济社会全面协
调可持续发展。据此,未来政府会迸一步增加投资,支持林业在环保生态方面功能的提高。另一
方面,林业作为产业的发展,则将更多地依靠市场调节。与此联系,具有这一特征的林业企业改
制、转制的速度会进一步加快,这方面的投资也将主要通过市场筹集资金。从国家林业局的角度
看,适应投资格局的这一变化,就要进一步把林业作为社会公益性事业发展好。把林业作为产业
性质、商业性质的部分进一步放给市场。
三、赫业投资休制改革要解决的主要问题
目前国家林业局一方面发挥着支持环保生态等社会事业发展的职能,另一方面承担着管理林
业产业发展的职能。上述分析表明,应该进一步将职能转
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