电信事业民营化对普及服务影响之研究7.pdfVIP

政治科學論叢∕第二十二期∕民國93 年 12 月∕頁221 ～254 電信事業民營化對普及 ∗ 服務影響之研究 林淑馨** 摘　　要 民國八十五年七月以前，我國的電信服務一直由交通部電信總局 單獨提供，同時擔任行政的監督與事業之經營。因此，有關電信普及服 務的供給也是由電信總局負責，藉由不同營業項目之交叉補貼來彌補其 虧損。即使在電信事業民營化後，仍欲藉由修正相關法令來達到普及服 務確保之目的；如電信法第二十條與第二十一條。此雖意味著我國已逐 漸正視電信普及服務的重要性，但有關電信普及服務制度的運作卻遲至 民國九十一年才開始的事實，卻顯示我國在電信方面的改革速度仍是緩 慢，對於普及服務議題的重視程度也略顯不足。 本文屬於實証分析的論文。作者欲藉由整理分析國內外普及服務 的相關文獻與深度訪談，從理論與實務來瞭解我國目前所採行之電信普 及服務制度的執行現況與困境，並探討其未來的發展方向。 關鍵詞：電信、民營化、普及服務、普及服務基金 ∗ 本文為2002 年度日本住友財團專題計畫「電氣通信事業自由化‧民營化－ ‧－確保─日台比較研究」之部分研究成果。作者感謝兩位匿名審查 教授的細心指導與寶貴意見，以及電信總局與中華電信公司的所有受訪人士所提供之 寶貴意見。當然，本文若有錯誤或不妥之處，仍由作者自行負責。 **東海大學公共行政學系副教授 收稿日期：93 年2 月16 日；通過日期：93 年4 月20 日 222 電信事業民營化對普及服務影響之研究 林淑馨 壹、前　言 在電信事業尚未進行自由化、民營化之前，世界各國的電信市場結構 大多都非常相似，若不是由國家直接經營，即是在國家的監督下，以特許 的方式交由特定機關來經營。換言之，各國的電信市場幾乎多處於獨占的 狀態。但是受到科技的進步，電信需求的多樣化，以及公營事業經營缺乏 效率的影響，八○年代以後，全美最大電信電話公司（American Telephone and Telegraph Company, ATT ）首先於一九八四年解體，揭開電信自由化 的序幕之後，歐洲各國和亞洲的日本也陸續跟進，電信自由化、民營化儼 然成為一股世界性潮流，不斷地在各國蔓延開來。 然而，正因電信事業所提供之服務對民眾的日常生活和經濟活動而 言，屬於重要的公共服務，若單純為因應需求的多樣性和提昇經營效率， 將其移轉民營，則原本電信事業所擁有的公共特性和供給之服務，卻未必 能由新的業者繼續提供。且在一片自由化、民營化的風潮下，若開放原本 獨占的電信市場，任其自由競爭，則在成本與利潤的考量下，都會區雖有 可能產生調降費率、改善服務的情形，但另一方面，卻更可能產生離島或 偏遠等不經濟地區，因需求量少或建設費用偏高，願意提供服務的業者也 少，而產生費率調漲或不提供服務的弊病。因此，歐美、日、紐澳等先進 國家在推行電信事業自由化、民營化時，不但強調將競爭機制導入電信市 場的重要性，同時，也會一併探討普及服務確保的可能方式，並設計普及 服務確保之機制。 在台灣，自從民國七十八年政府開放電信網路加值服務以來，即意味 著我國的電信市場已進入自由競爭的時代。民國八十五年七月以前，我國 的電信服務一直由交通部電信總局所單獨提供，同時擔任行政的監督與事 業之經營。因此，有關電信普及服務的供給也是由電信總局所負責，藉由 不同營業項目之交叉補貼來彌補其虧損。即使在電信事業民營化後，1 仍 1 嚴格來說，所謂的民營化應指政府持股低於 49% 。然事實上，中華電信並未達到此標 準，因而只能說是進行到公司化階段，尚未完全民營化。但因本文旨在探討改革前後 中華電信對於普及服務供給是否有所不同，故採廣義民營化之定義，