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十年炼剑 只为生命至上 ——《安全生产法》修改前前后后 “法者，天下之程式也，万事之仪表也。”前不久，十二届全国人大常委会第十次会议通过了关于修改《安全生产法》的决定。这是我国安全生产法制建设的又一重要成果，揭开了依法治安的新篇章。 习近平总书记强调，凡属重大改革都要于法有据。依法治国，无疑是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。一个历史时期有一个历史时期的任务，适逢全面深化改革、广泛展开反腐败纵深推进之际，把以人为本、安全发展作为基本理念的新《安全生产法》，必将在实现中华民族伟大复兴中国梦的进程中推动安全生产法治进入新的时代。 第一部分 修法，时代所必需 任何法律都是时代的产物。 2002年6月29日，《安全生产法》经九届全国人大常委会第二十八次审议通过，同年11月1日起正式施行。当时正值我国安全监管监察体制建立之初。“它结束了我国建国几十年以来缺少安全生产领域综合大法的历史。”国务院参事室特约研究员、国家安全监管总局发言人黄毅说。 而当时媒体的普遍表述是：“这是我国安全生产法制建设的里程碑”、“它开创了我国安全生产法制工作新时代”、“标志着我国安全生产工作开始全面纳入法制化轨道。” 《安全生产法》的颁布实施，的确对我国安全生产工作起到了巨大的推动作用。在当年参与制定该法的国务院法制办财经司副司长张要波看来，这部法提高了安全生产工作地位，增强了全社会的安全生产意识，有力地巩固了安全监管监察体制。从2003年起，我国安全生产事故总量出现拐点，安全生产形势实现持续稳定好转。 然而，随着我国治国理政理念的不断变化、经济社会发展的不断变迁，随着安全生产工作实践的步步推进，这部曾经开创了时代的法律，日益显现出在制度设计上的种种缺陷。 黄毅告诉记者，当时为适应社会主义市场经济体制要求，适应国家安全监管监察体制建立要求，安全生产领域必需一部大法，否则何谈建立安全生产法制秩序？然而，由于当时社会主义市场经济体制、安全监管体制都处初创时期、探索初期，这时候出台的法律仍带有计划经济体制下的痕迹，一些实践中尚未明确的东西法律中表述含糊。 “其实，从某种意义上讲，当时出台的《安全生产法》，是一部完全管制法制模式的法律，更加强调安全生产监督管理，而对企业主体安全生产责任强调不够。这就必将导致政府监管职责过大、责任也过大，企业违法成本过低、自主守法意识也过低，难免出现监管能力不足、难以有效遏制违法违规生产行为等问题。”全国人大常委、全国人大环资委委员、中国安全生产科学研究院副院长张兴凯说。 2013年发生在吉林省吉煤集团的“3?29”特别重大瓦斯爆炸事故，给了人们重重一击。在3月29日已死亡36人后，由于井下情况复杂随时可能再次爆炸，国家安全监管总局和吉林省政府三令五申禁止一切人员下井。然而，为了保护矿井、保护财产，企业负责人无视禁令，偷偷带领人员下井打密闭，结果因再次爆炸，又致17人丧生。 “人没了发展还有什么意义。”针对一起不该发生的事故，《人民日报》就曾发表了一篇以此为标题的评论，称”我们要安全发展，不要血淋淋的发展”。 如今，我国的市场经济体制改革进入了攻坚期和深水区，党和国家的发展观发生了巨大变化，确立了以人为本的科学发展观，人们对安全生产的认识实现了从安全生产到安全发展、再到实施安全发展战略的飞跃。尤其是党的十八大以后，习近平总书记多次提出，安全生产“人命关天，发展决不能以牺牲人的生命为代价。这必须作为一条不可逾越的红线。” 而经过十多年的实践，安全生产领域的诸多关系逐渐理顺，安全生产监管监察体制基本建立，安全生产法制建设不断加快，安全生产责任体系不断健全，尤其是，诸多正确、有效的政策措施、工作实践中行之有效的做法，需要通过立法将其规范化、制度化。 此外，有法不依、执法不严的问题，在实践中表现非常严重，导致非法违法行为屡禁不止。在2005年5月至6月全国人大常委会组织对全国10个省（市、区）《安全生产法》执法情况进行检查后，“刀不快，腰不硬”的问题被首次一针见血地提出，这“刀不快”指的就是法律制裁不严、企业违法成本低下，“腰不硬”指的是监管者执法地位不高、执法手段缺乏。就是这次大范围的检查，成为修改《安全生产法》的发端。 然而，修改《安全生产法》被正式列入修法议程、纳入修法计划，还在6年之后。2011年7月27日，国务院第165次常务会议决定：加快修改《安全生产法》，进一步明确责任，加大对违法行为的惩处力度。在此之前几天，我国连续发生京珠高速公路“7?22”特别重大客车燃烧事故和7?23”甬温线特别重大铁路交通事故，共致81人死亡。 之后，修法步伐明显加快。2011年12月，国家安全监管总局向国务院报送修正案（送审稿）。2012年6月4日，修正案（征求意见稿）在国务院法制办政府网站上公开向社会公众征求意见。2013年