基于主体功能区战略差异化环境政策初探.pdfVIP

生态安全与环境风险防范法治建设 ——2011年全国环境资源法学研讨会（2011.8.6~9·桂林）论文集 基于主体功能区战略的差异化环境政策初探∗ 周 辉 （江西理工大学环境资源法研究中心，江西赣州 341000 ） 摘要：国际上开展空间规划及相关工作的经验，给我国的主体功能区建设的启示是要保障空间规划得以实施和 有效发挥作用，加强有关主体功能区划分类政策法律保障至关重要，有利于以法律的形式支持区域常态发展。 本文尝试针对四类主体功能区面临的不同环境问题设计区域差异化的环境政策，并对各类环境政策在不同主体 功能区实施的政策总体取向和实施力度进行初探，以期对深入研究环境政策、推进主体功能区战略实施提供参 考。 关键词：主体功能区；差异化；环境政策 全国主体功能区规划根据环境资源的承载能力、现有开发密度和发展潜力，在统筹考虑未来我国人 口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局的基础上，将国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开 发和禁止开发四类主体功能区。按其不同的主体功能定位，实行分区管理，拟推行差异化的环境政策， 逐步形成科学开发的利益机制。经过多年发展，我国环境保护的环境政策体系框架已基本形成。作为一 种新型的法律形式，因其针对性明确、灵活性较强，适应环境保护的特殊性，故在我国和环境法律一起 长期共同发挥保护环境的合力作用。实施主体功能区战略是一个长期的历程，而其配套环境政策的生成 也是一个动态发展的过程。伴随着我国国土空间分区管理这种探索，不宜继续划一、宽泛、僵化的环境 政策，而需因区制宜，作动态优化与调整，且环境政策工具多样化，才能保证政策发挥实效。 一、主体功能区配套环境政策的设计原则 四类主体功能区配套环境政策的设计将遵循区分自然条件、区别承载能力、划分开发强度、调整空 间结构、提供生态产品这几大理念，沿着各区块定位好的生态主导功能、开发现状、发展要求而各有侧 重的确定。具体而言，设计环境政策需在各主体功能区主导功能定位下，对各项环境政策在不同主体功 能区实施的政策总体取向和实施力度予以明确。其设计原则为： （一）体现区域差异性 我国各个地区地社会经济发展水平和模式各异，各地生态特征和面临的主要环境问题不同，对生态 环境的胁迫强度不一。因此，即使是同一项环境政策，在不同的区域实施，其效果也会有明显差异。为 了克服之前全国“一刀切” 的环境管理模式和政策设计在一些区域应用时的针对性差、操作难、成效低的 诟病，迫切需要打破传统政策框架，设计更为科学和贴合实际的环境政策。尊重自然，顺应差异，根据 不同国土空间的属性确定不同的开发内容。 （二）突出主体功能，区域政策综合协调 每一国土空间都有多种功能，但需突出一种主体功能。例如，限制开发的农产品主产区以提供农产 品为主体功能，以提供生态产品、服务产品和工业品为其他功能，故需要在国土空间开发中限制进行大 规模高强度工业化城镇化开发，以保持并提高农产品生产能力。又如，禁止开发的自然保护区、风景名 胜区以提供生态系统服务为核心功能，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动。另外，国际上开展空 间规划及相关工作的经验，给我国的主体功能区建设的启示之一是要保障空间规划得以实施和有效发挥 作用，区域政策体系内部必须相互配合、相互协调。完善环境政策，需全面、系统、综合地考虑人口、 资源、社会、经济、环境等要素，将环境保护的要求逐步渗透到财政政策、投资政策、产业政策、土地 政策、农业政策、人口政策等各项政策的制定和执行之中，促进环境政策与其他政策的一体化。 （三）具有可操作性，呈常态发展 为保障主体功能区建设的稳步推进，政策的可操作性就显得至关重要。为此，环境政策要有预见性， 对分区后各类功能区将会面临的环境问题有一定程度的预判和把握；并且在突出各类区域环境政策重点 的同时，同类型政策在不同功能区间设计的跨度要恰当，以保证政策的连贯性和执行力度切合实际。1 （四）环境优先 全国主体功能区划中的“开发”有特定内涵，特指大规模高强度的工业化城镇化开发。限制开发、禁止开 ∗项目基金：江西省社科规划课题《环境法视角下主体功能区差异化环境政策研究》（编号：10FX15）阶段性成果。 1 徐会，孙世群 等：《关于主体功能区划的环境政策框架设计》，《环境科学与管理》2008 年第 9 期，第 139 页。 1 中