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法制天地 Legal world 查处土地违法不涉及土地资产流失 ◎宋振榜 在土地执法实践中，对尚未恢复的土地违法现状，有的 罚没物程序处理；决定拆除建筑的，其所占土地都是法律禁 机关自行委托评估地价，作为行政执法不当造成的经济损失， 止建设的区域，有待恢复原状，但在法理上也不再属于违法 以此追究相关人员法律责任，这种做法是误把行政执法与民 者占有。继续施工的，仍属新建筑物，仍是处罚决定包含的 事案件相混，推定损失数额，此做法有悖法律。民事违法行 拆除范围。以上法定处罚内容，均不涉及土地开发和收益。 为会给他人造成直接经济损失，且可以核算出来，而查处土 处罚后处置地上建筑物属其他机关职责，另有法律调整 地违法案件是行政行为，是以法律法规和规章为依据的，《行 和衔接，不属处罚机关的程序或职责范围。 政处罚法》规定：“没有法定依据或者不遵守法定程序的， 四、土地出让金是经公平竞争所得 行政处罚无效。”在查处土地违法案件中，法律只规定到退 根据《城乡规划法》和土地管理法律法规，土地出让金 还土地，恢复土地原状，并没规定对其违法用地开发建设的 的形成涉及政府多项职权、诸多部门职责、中介机构权益和 内容，所以不涉及开发土地的问题，自然也不涉及土地资产 土地使用者的公平竞争，缺一不可。这些职责和程序又是根 流失，其相关规定如下。 据相关法定条件而实施，他人无法取代各法定职能和权益。 一、集体土地不实行有偿使用 中介机构所评估的地价只是出让金的基础价，即土地成 多数违法建设占用的是农民集体土地， 根据《土地管理 本部分，并非土地收益。它是征收土地和政府开发基础设施 法》第六十三条，禁止集体土地实行有偿使用，即出让、转 所投入的总价，不含土地收益。形成出让金，还需政府和相 让、出租用于非农建设。因此，集体土地是资源，但法律尚 关部门根据产业政策确定出让底价，再经招拍挂或协议程序 未允许将其推向市场实现资产价值。目前国家尚在试点当中。 与土地使用者竞价，竞价成功的交易额才是出让金。由于出 所以查处该类土地案件，无论是否处罚到位，都不涉及土地 让土地实行平等自愿原则，所以在出让方与受让方之间，谁 资产价值问题。 也不能强制谁。因此，形成出让金（成交价）的法定程序是 二、查处土地违法只是恢复土地原状 任何机关和个人无法取代的。但有的机关自行委托估价机构 在土地管理法律法规中，法律规定的查处终结点共有以 估价，又将估价作为土地收益的损失，明显有悖法律，属于 下内容：一是责令停止违法行为，退还土地；二是没收违法 不了解出让金形成的机制和含义，导致了盲目决断。 所得和罚款；三是没收或拆除地上新建筑物；四是非法批准 综上，土地使用权出让金的形成区别于民事自由财产的 的文件无效。据此，违法建筑不存在供地和土地收益。 核算方式和权限；查处土地违法行为的职责不涉及供地职责 实践中的补办用地手续是文件规定，是政府的行政处理 和出让金形成；即便是没制止没处罚的案件，也不宜直接核 措施，并非行政处罚后的必有程序；是国家另行起动的依法 算有关损失而追责，因为不经当事人提起行政复议或诉讼， 征地和供地，该程序同时受《行政许可法》调整，与行政处 或者上级复查，土地违法行为是否成立尚处不确定状态。有 罚无关。《行政许可法》明确规定：实施行政许可，既不能 些非法建设看似土地违法，其实合法；看似应由土地管理部 加程序，也不能减程序，在法定的供地