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中国城镇发展逻辑：行政，还是市场？ 小大打印 2014-08-27 08:41:20 ?王伟 ? ?参与评论(0)人 ????中国的城镇化道路，长期以来，一直存在大城市与小城镇之争。一系列的城市发展政策，对发展小城镇有所偏重，但为何大部分小城镇并未真正发展起来？ ????陆铭等经济学者早就指出：人为限制大城市而优先发展小城镇，是资源错配，导致大城市无法形成规模经济，而小城镇也无法得到真正的发展。换言之，大城市集聚不够，则对周边小城镇的带动效应不强。这是来自经济学的看法。 ????而今天，中央财经大学的王伟老师与我们分享了来自另一个层面的观察。即在行政结构上，级别高的城市（地级市相对县级市）天然得到更多优势，尤其是在税收与土地方面。这在某种程度上导致国家重点发展小城镇的政策的执行并不彻底。 ????二者有殊途同归的一面。总而言之，要真正发展小城镇，还是要更多地面向市场。 ????这就意味着，无论城市管理者，还是规划者，或者广义上的城市研究者，都要面对一些深刻的转变。王伟老师以城市公共服务与设施的融资为例，的确很具启发意义。 ????从去年11月的十八大三中全会、12月的中央城镇化工作会议提出城镇化六大任务、中央农村工作会议提出“三个一亿”目标，到今年1月国土资源工作会议释放建设用地管理新信号、3月《国家新型城镇化规划》公布，如此密集的会议召开与文件发布，共同交集所指——新型城镇化，已真正上升至国家战略的高度。 ????面对时代转变与改革大势，我们应该对城市与城镇化发展进行主动关注与深度思考。 ????思问：城市是建成的，还是形成的？ ????建国以来演变中的中国城镇发展方针 城镇发展方针经过60多年的效应累积，深深影响了国家城镇化格局与形态的形成。笔者对建国后不同发展时期中国城镇发展方针要点进行了纵向梳理，是为本文阐述的逻辑起点。 ????中国城镇发展的三个现实反例 ????作为体现落实政府意图的政策工具，各时期城镇发展方针无论侧重何种内容，其适应时代需要、实现良性发展的目标追求应是共通的。时至今日，诸多现实发展却与原定目标相反，值得反思。 ????1、特大城市“城市病”严重，为何却越来越大？ ????对大城市规模的控制，是改革开放以来一项重要内容。现实情况却是，以京沪广为代表的大城市，人口不断集聚，为城市规划和管理带来诸多挑战，如生态环境恶化、房价居高不下、交通拥堵严重、能源资源紧张、安全形势严峻等。 ????尽管“城市病”严重，特大城市人口仍不断增长。北京第六次人口普查常住人口为1961.20万人，同2000年第五次全国人口普查相比，共增加604.3万人，增长44.5％；上海第六次人口普查常住人口为2301.92万人，同2000年第五次全国人口普查相比共增加661.15万人，增长40.3％；广州第六次人口普查常住人口为1270.08万人，同2000年第五次全国人口普查相比共增加275.78万人，增长27.74 %。 ????2、“小城镇，大战略”，为何发展举步维艰？ ????改革开放以来，中小城市、小城镇一直是国家扶持的重点。费孝通先生提出的“小城镇，大战略”曾兴盛一时。而现实却不如人意。 ????首先，中小城市地位下降。中国大中城市对国家城镇化的贡献由 1990 年的 39.08%提升到 2010 年的59.94%，小城市和小城镇对国家城镇化的贡献却在下降，由 1990 年的 60.92%猛降到 2010 年的40.07%。其次，县域经济整体上仍未摆脱“农业大县、工业小县、财政穷县”的基本特征。据2008年《农民日报》一则报道，中国平均每个县的赤字约一亿元，全国赤字县占全国县域的比重达四分之三，县级财政基本上是“吃饭财政”。最后，小城镇发展陷入困境。以重庆为例，国家每年下达的新增建设用地指标平均为150平方公里左右，其中93%用于保障重庆主城区和31个区县城用地需求，而900多座小城镇获得的指标仅占7%。 ?3、城市群为何“集而不群”？ ????近年来，建设城市群成为国家战略重点，各种城市群区域规划层出不穷。然而现实是，就三大城市群之一的京津冀地区而言，2005年亚洲开发银行的调研发现，在河北省环绕京津的区域，存在一个由24个贫困县、200多万贫困人口，集中连片形成的“环京津贫困带”，与西部地区最贫困的“三西地区”处在同一发展水平，有的指标甚至更低。 ????事实上，国内很多人为划定的城市群区域，依然存在众多“黑洞效应”与“漏洞效应”城市并存的格局，缺乏真正符合市场意义的内在机制，更多属于“集而不群”。 ????城市是建成的，还是形成的？ ????上述理想与现实之间的巨大反差，让我们必须思考：“城市是建成的，还是形成的？” 个人认为，这反映出，改革开放以来，一个中国式的城镇发展困境——带有计划色彩的国家顶层设计，与市场经济