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公用事业民营化的困境与出路 ——河南L县自来水公司整体出售的案例分析 王海龙 厦门大学公共事务学院公共管理系 福建，厦门 361005 作者简介：厦门大学公共事务学院公共管理系行政管理专业2001级本科生，2005年6月获管理学学士学位，现保送至厦门大学公共管理系行政管理专业硕士研究生，主要研究方向为政府治理、公共政策。本科期间曾多次参加国际、国内学术研讨会，并在《制度经济学研究》、《江汉论坛》、《东南学术》等刊物发表论文10多篇。 联系地址：福建省厦门大学公共事务学院 邮编：361005 联系电话：0592—2192954E-mail:hlwang186@ 为无为，而无不治。 ——老子 现实中的选择实际上是在不完善的市场与不完善的政府之间以及二者的各种结合中进行的。 ——查尔斯·沃尔夫 计划与竞争只有为竞争而计划而不是运用计划反对竞争的时候才能结合起来。 ——弗里德利希·冯·哈耶克 一 引言 近20年来，肇始于英国撒切尔政府和美国里根政府的民营化运动，迅速波及其它国家，形成世界民营化浪潮。在全球范围内，自然垄断产业的放松规制风起云涌，私有化与竞争的主旋律交相辉映，民营化战略的应用已成为全球政府改革的一种主导性趋势，它对传统公共行政的挑战构成了政府与市场论争漫长历史画卷的又一片段。 或许是历史的机缘巧合，或许是又一次的“西学东渐”，在中国向市场经济转轨过程中，政府的退却与市场、社会的前进所构成的图景成为这道全球景观的一部分。理论上对高度集权计划经济的批判与对分权化市场经济体制的推崇，实践中计划模式的瓦解和市场体制的构建，都构成了当代中国政府治道变革的显著特征。公用事业——垄断行业“最后的冻土”，也难敌汹涌而来的民营化浪潮，加入到改革的行列。于是，以BOT（建设—运营—移交）、TOT（转让—经营—转让）以及PPP（国家和私人合营）等为代表的民营化模式迅速进入公用事业领域。新奥模式、威望迪模式等一再昭示着民营化工具的应用是如何深刻影响政府管理公用事业的范围和方式，这些为转型期我国市政公用事业改革提供了范例。然而，与此同时，在我国一些地方的公用事业民营化实践过程中，公共利益损失、职工权益受到侵犯、国有资产流失、腐败等亦成为人们普遍关注的焦点。这些问题使民营化陷入困境，并受到广泛的质疑。 作为一种广泛而积极的尝试，民营化中的困境不仅不可回避，而且具有极强的研究价值。本文以河南L县自来水公司的整体出售为例，分析我国公用事业民营化过程中出现诸多问题的根源，并通过个案演绎抽象出有助于中国公用事业制度变迁的规律性启示。 二 研究框架、相关说明与研究方法 （一）研究框架 考虑到公用事业民营化在国内外都有诸多成功的范例，因此，本文做出这样的判断，即民营化困境并非源自于民营化改革模式的单一选择，也不是因为民营化本身存在局限性，而是多种因素综合作用的结果，有着深层次的根源。基于此，本文以河南L县自来水公司的整体出售为例，以导致民营化困境产生的“政治、经济、社会环境及制度变迁主体博弈”设立分析框架，透过政府、企业、职工、社会公众等利益相关者在不同环境条件下的行为选择，研究我国公用事业民营化过程中出现诸多问题的根源，并依此探寻摆脱困境的出路。全文共分为六个部分： 第一部分引言阐明了本文研究的背景和方向，切入探寻民营化困境根源与出路的角度。 第二部分概括了本文的研究框架，界定了涉及本文论证分析的核心概念和基本假设，同时说明了本文的调研资料及研究方法。 第三、四、五部分是文章的主体。第三部分客观展现L县自来水公司民营化改革的全貌。主要涉及自来水公司整体出售过程的描述和改革遭遇的困境。 第四部分透过现象看本质，对L县自来水公司民营化困境进行分析和解释，集中回答三个问题：为什么垄断行业“最后的冻土”会被打破及如何被打破？为什么L县自来水公司改革会采用整体出售的模式？以及在此过程中民营化困境又是如何产生的？文章从政治结构、经济体制、社会背景以及制度变迁主体四个角度进行分析和阐释，揭示L县自来水公司民营化改革的本质内涵，即民营化中出现诸多问题的根源。 第五部分在第四部分分析的基础上，进一步透析问题，通过个案演绎抽象出有助于推动转型期中国公用事业改革的规律性启示，即公用事业民营化摆脱困境的出路。 第六部分为全文的结束语，对文章的观点进行了总结和概括。 （二）相关说明 1．核心概念 公用事业（Public utility），指公共设施、公共工程及交通设施等城市基础设施建设。它主要包括 ：（1）公共设施：电力、电信、自来水、卫生设施及排污、绿化、固体废弃物的收集处理、管道煤气；（2）公共工程：道路、大坝、灌溉及排水用渠道；（3）交通设施：铁路、港口、航道和机场等。 民营化（Privatization），指更多依靠民间机构，更少依赖政府来满