公共服务供给中公民有序参和有效性的影响因素--一个系统论维度的分析框架.pdfVIP

公共服务供给中公民有序参与有效性的影响因素* ——一个系统论维度的分析框架 周义程 （苏州大学政治与公共管理学院 公共管理系 江苏 苏州 215021 ） 摘要：公共服务供给中公民有序参与的有效性作为对公共服务民主化供给问题进行深化研究无可回避 的一个关键性议题，意指在公共服务供给过程中，公民有序参与能够实现预期目标的程度。而立足系统论 维度的考量则表明，关乎公共服务供给中公民有序参与的有效性之影响因素分为参与自系统和参与他系 统。参与自系统主要包括参与主体（公民个体和公民团体）、参与客体（公共服务供给问题的性质）和参 与工具三个子系统。参与他系统即参与环境主要包括参与制度环境和参与文化环境两个子系统。参与制度 环境包括战略制度环境和一般制度环境，并由宪法、法律、行政法规、部门规章、地方政府规章、规范性 文件、领导讲话等要素组成。参与文化环境包括政府文化环境和社会文化环境，并由认知、情感和态度等 要素组成。参与自系统和参与他系统的子系统及其组成要素共同构成了公共服务供给中公民有序参与有效 性的影响因素集。 关键词：公共服务供给；公民有序参与；有效性；影响因素 1.研究主题与分析视角 [1] 公民参与作为民主政治的重要表征，意指公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动 。从秩序角 度看，这些活动可以分为有序的活动和无序的活动两类。与之相对应，公民参与亦可划分为公民有序参与 和公民无序参与。公民有序参与强调的是公民参与的有秩序性。由于秩序意指“有条理、不混乱的情况” [2] ，因而公民有序参与就是指公民依法、理性、有次序地开展试图影响公共政策和公共生活的活动。与之 相反，公民无序参与则体现为公民开展的非法、非理性、混乱甚至充满暴力的参与活动。公民有序参与对 于公民权利的实现、公共权力的制约、公共政策的科学化、公民参与意识和能力的培养等均具有积极而重 大的价值。正是因为对公民有序参与的价值之深刻体认，所以在公共服务供给中引入公民有序参与，以便 更加充分地表达公民的公共服务需求、减少公共服务领域的权力腐败、提升公共服务质量、优化公共服务 数量、培育公民的公共精神，就成为学界大致具有共识性的观点。 在学界倡导将公民有序参与引入公共服务供给领域几成共识的同时，却对引入之后必然面临的参与有 效性问题出现了近乎“集体失声”的现象。正因为看到了这一点，所以本文试图围绕该问题做出初步研究， 以期抛砖引玉。所谓公共服务供给中公民有序参与的有效性，是指在公共服务供给过程中，公民有序参与 能实现预期目标的程度。它体现为从完全有效（彻底实现目标）到完全无效（丝毫未实现目标）的一个连 续谱，某次参与实践之有效性往往停留在其中某个点上，提升有效性就是让这个点朝向“完全有效”那个 极点移动，甚至与之重合。大致说来，公民有序参与公共服务供给的目标主要有三个：一是满足相关公民 的公共服务需求，二是增进公共服务供给决策的科学化，三是增强公共服务供给决策的可接受性。虽然说， 公共服务供给的实践一再证明，倘若缺乏公民有序参与来保证公共服务供给过程的公开、透明和公正，偏 * 中国博士后科学基金特别资助项目“公共产品公民参与型供给模式的理论建构”（201104552）和2012年度高校哲学社会 科学研究重点项目“江苏公共产品供给政策制定和执行中公民有序参与的有效性研究”（2012ZDIXM005）。 1 离公民需求，权力创租、设租、抽租，供给效率低下、公共服务质量低劣等问题时常会发生，但是如果忽 视公民有序参与的有效性，低效甚至无效的公民有序参与反而会徒增公共服务供给成本，并仅仅成为掩饰 这些问题的一块遮羞布。在公共服务供给过程中，公民有序参与是否有效及其程度既是衡量参与行为是否 必要的重要依据，又是科学评估参与质量的一个重要指标，还是改进参与状况的重要参照。据此，有效性 问题就成为对公民有序参与公共服务供给进行深化研究无可回避的一个关键性议题。 当我们将目光聚焦于公共服务供给中公民有序参与的有效性问题时，必然要思考的一个问题是，影响 有效性的因素有哪些？换言之，只有准确、全面地把握了对公共服务供给中公民有序参与能实现前述三个 预期目标的程度构成影