土地储备机构的土地抵押贷款及其风险.pdfVIP

2012年2月干 商品与质量 理论研究 土地储备机构的土地抵押贷款及其风险 口杨祥昶 (上海大学法学院 上海 200444) 摘 要：近年来，土地收购储备抵押融资已成为地方政府的主要融资渠道。但由于种种原因在运营过程中面I临极大风险。本文通过分析土地储备 中抵押贷款的基本理论，来阐述土地抵押贷款的风险，并就如何防范该种风险提出了对策。 关键词：土地储备；抵押贷款； 一 、 土地储备机构的土地抵押贷款现状 属必需的，才可以由县级以上人民政府依法 的主要来源，根据财政部公布的数据，2010年 土地是最大的国民财富，但从2003年开 批准划拨：(一)国家机关用地和军事用地； 全国土地出让金收入总额高达2．7万亿元，同 始，大量的基础设施建设及政府公共职能的 (二)城市基础设施用地和公益事业用地； 比增加 70．4％，占地方财政收入的比重达 强化，使得地方政府的财力需求不断提高，同 (三)国家重点扶持的能源、交通、水利等项 目 66．5％，则还不包括与土地有关的税收，而土 时在”经营城市、经营土地”的理念推动下，以 用地；(四)法律、行政法规规定的其他用地。 地储备的抵押贷款又占主要份额。[4】一旦地 储备土地的抵押为主要形式的地方融资平台 显然，作为经营机构的土地储备机构并非上 价滑落，出让金收入急剧缩水，财政资金链条 孕育而生，其主要融资渠道～土地储备的土地 述划拨土地使用权的主体。赋予其划拨土地 出现危机 ，无法到期清偿债务而需要以抵押 抵押贷款风险也随之彰显。 使用权显然违反了法律 ，其划拨土地使用权 土地偿债的话，巨大的变现成本和法律障碍， 据国土资源部对 84个重点城市土地抵 无效。 就会成为化解政府债务危机的巨大障碍。 押登记数据分析，截止2009年底，全国84个 其次，如果定义土地储备机构是公共事 三、土地储备机构的土地抵押货款之风 重点城市储备土地抵押3547亿元，超过工业 业机构或者政府机关的组成部分，正如国土 险防范 用地抵押贷款；新增土地抵押贷款中约五分 资源部 《土地储备管理办法》第三条所规定 1、加快政府转型，改政府由”投资型政府” 之一流向地方政府储备土地抵押。[1】北京仅 的，土地储备机构应为市、县人民政府批准成 为”服务型政府”。当前政府 尚未摆脱”投资主 2009年就获得了 1000亿元土地储备贷款。 立、具有独立的法人资格、隶属于国土资源管 体”角色，尤其是在城市基础设和设施建设方 2【】而与此相对应的是，2009年末地方政府融 理部 门、统一承担本行政辖区内土地储备工 面。而公共财政体制的不完善和正常融资渠 资平台贷款余额 7．38万亿元，同比增长超过 作的事业单位。那么，即使将划拨土地使用 道的缺乏，使得地方政府往往通过土地这一 70％，占一般贷款余额的约 20％；全年新增贷 权赋予给土地储备机构，土地储备机构也没 核心要素在预算外进行融资。其中政府对一 款超过 3万亿元 ，占全部新增一般贷款的 有权力将该土地进行处分和抵押，因为，按照 级土地市场的垄断及土地改革制度的滞后 ， 34．5％。这比年初统计的数据整整多出了 1 《担保法》第三十七条的规定，学校、幼儿园、 也为大量的土地储备抵押贷款提供 了体制上 万亿。同时，地方政府债务率由94％上调至 医院等以公益为 目的的事业单位 、社会团体 的保障。只有政府从根本上改变角色，降低 接近98％，部分城市平台公司贷款债务率超 的教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益 对融资平台的依赖，土地储备的抵押贷款才 过 200％。许多县级平台公司的融资来源中， 设施不得抵押。而 《城镇国有土地使用权出 能从源头上遏制，从而降低其风险。 银行贷款 占90％以上。一些已经解包的平台 让转让暂行条例》第四十五条规定，划拨土地 同时应深化财税体制改革，为政府提供 公司贷款中，有土地抵押的仅占三成左右，六 使用权 的抵押，必须符合满足 (一)土地使用 稳定的财政支持，降低地方政府”土地财政” 成是违规违法的担保。 3【】 者为公司、企业 、其他经济组织和个人；(二) 的动机。 由此，土地储备机构的土地抵押贷款所 领有国有土