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地方财政寻租下的农村发展问题研究——以辽宁省C县Y村为例 杨海龙??? 作者投稿??? 2012-02-14 关键词： 财政困境 直接寻租 间接寻租 一、“倒逼”政策下地方政府的财政困境 2006年全国取消农业税，在中国延续了2600多年的“皇粮国税”彻底取消了，这项举措显然在农民减负、增收和权益保障上意义重大。但随之而来的却是那些境内工商企业发展缓慢，收入主要依靠农业税的财政依附型地方政府迅速陷入了财政危机，党国英甚至认为“这种危机程度恐怕在中外历史上也是罕见的。”[1]当然取消农业税，本来就具有中央与农民结盟，共同“倒逼”基层政府职能转换的意思[2]。中央政府正是想通过这一“倒逼”行为剥离基层政府不规范的权力，改变基层政府把农业税的征收演化成竭泽而渔式的恶性“收、养”机制，使基层干群关系得到改善，基层社会治理走上良性轨道。但作为一级既得利益组织，“倒逼”显然不能立刻取得理想的成效，基层政府必然要通过向上的“反倒逼”和向下的“寻租”获得既得利益的刚性延续。对于“反倒逼”的过程，李芝兰与吴理财已经做过较详尽的研究，他们认为“基层以弱者的手段回应上级压力，其客观结果是农村公共产品阙如、基层政府运作困难，农村出现新一轮治理危机，……以致中央和省级政府只有采取新的措施，投放更多资源来解决农村问题。”[3]接下来本文以辽宁省C县Y村为例，探讨基层政府通过面向下级农村的“寻租”行为，维持既得利益的过程。 二、案例简介 C县地处辽宁省大连市，是我国最大的海岛边境县。由于地处海岛交通不便，工商企业发展缓慢。C县是以渔业为主的水产县，海洋捕捞、海水增养殖是全县的支柱产业，其所收缴的农业特产税约占全县财政收入的70%。根据财政部、国家税务总局《关于取消除烟叶外的农业特产税有关问题的通知》精神，从2004年1月1日起，取消除烟叶以外的农业特产税，免征农业税，对已征收的2004年度农业特产税退还给纳税人。因渔业包含在农业之中，C县原定8000万元的渔业特产税也要全部取消，使财政收入形成巨大缺口。[4]作为国家级农业旅游示范点的Y村位于C县的东端，是C县众多小康村的一个。Y村现下辖5个自然屯，区域面积4.53平方公里，住户347户，人口1093人。全村共有耕地面积131.8亩，林地面积600亩。出海打渔、海产养殖和旅游是Y村的三大经济支柱。由于地处海岛，耕地资源匮乏，打渔是Y村的传统生活方式。但近10年来，由于国家产业结构调整，地方政府纷纷出台文件限制海洋捕捞，鼓励渔民从事海水养殖。海水养殖在Y村出现于上个世纪末期，在2003年达到巅峰，很多养殖大户营利达数百万，在2005年以后由于养殖密度过大等诸多原因，海产养殖业陷入困境，很多养殖大户入不敷出，连年亏损，截至2010年还是处在难以为继的状态。从上个世纪九十年代开始，Y村村民逐步发展渔家旅游，目前发展较快，成为Y村村民的经济来源的主要方式之一。 三、地方政府的寻租方式 1、直接寻租与农村的有限抗争 在Y村养殖海产品的海域在形式上同陆上农民的耕地相类似，所不同的是农村耕地属于集体所有，而养殖海域则属于国家所有，由此就产生了海域使用金的征收问题。“海域使用金是国家作为海域自然资源的所有者出让海域使用权应当获得的收益，是资源性国有资产收入。……海域使用金属于权利金的范畴，它既有别于税金，也不同于行政事业性收费。”[5]海域使用金的征收范围很广，包括填海、养殖、围海、旅游、港口、盐业、修造船等多个方面，为了保障渔民的利益《中华人民共和国海域使用金管理法》（以下简称《管理法》）第五章第三十三条又做了相关说明，即“对渔民使用海域从事养殖活动收取海域使用金的具体实施步骤和办法，由国务院另行规定。”但《管理法》从2002年1月1日正是实行至今，国务院也没有具体的实施步骤和方法出台，这就形成了一个管理上的漏洞，同时也使渔民养殖用海是否征收“费用”、征收多少“费用”成为了一个法律上的盲点。正是这个与既不属于“税”又不属于“费”，国家政策模糊的养殖用海海域使用金成为了地方政府向下寻租的直接手段。 C县在2003年实施的税费改革与2004年开始实施的免征农业税及农业特产税，使C县财政迅速陷入了困境，为了弥补财政空缺，县里一方面向上级申请加大转移支付力度，另一方面提高养殖用海的海域使用金额度。Y县首先将养殖用海海域划分为海面养殖与海底底播两个部分，并分别收费。由于养殖的种类和地址的不同，海域使用金采取不同的征收额度。以Y村为例，海域使用金由原来的平均仅为海面每亩30元[6]海底不收费，增长为海面每亩80元，海底根据底播情况另行决定。由于上文提到的养殖密度过大等诸多原因，2004年后Y村海水养殖户基本上都处于亏本经营的状态，由此很多渔民也无力及时完成海域使用金的上缴，造成2003年后金额征缴不利。针对这种情况，县乡采取