《税收调控中落实税收法定原则的正当理由和法条授权立法路径新探_刘桂清》.pdfVIP

财税法治 税收调控中落实税收法定原则 的正当理由和法条授权立法路径新探 □ 刘桂清 内容提要：税收法定原则要求课税要素必须明确规定于最高立法机关制定的法律之 中，而税收调控则需要政府能够对课税要素进行灵活变动，两者之间存在较大的矛 盾冲突。授权立法在税收领域的引入，使政府能够通过行政立法有效地参与调控， 是在税收调控中落实税收法定原则的基本路径。但目前学界仅关注到特别授权立法， 而对法条授权立法的妥善运用以及规范化构建都还亟待深入研究。 关键词：税收调控 税收法定原则 法条授权立法 当前，社会各界要求全国人大收回对国务院制 一、一般规范性文件主导下的税收调控实践与 定税收行政法规的授权，切实践行税收法定原则的 税收法定原则的背离 呼声日益高涨。作为对这一诉求的回应，党的十八 税收调控是指通过税收政策的变动，加重或 届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问 减轻纳税人的税收负担，以此增加或降低其生产 题的决定》明确提出要“落实税收法定原则”。然 经营成本，从而达到调节纳税人的经济行为，引导 而，税收法定原则的落实，不是仅由全国人大从国 资源在不同主体、行业、部门或地区间流动，并最 务院收回税收立法权、将各实体税种法从行政法规 终实现一定范围内的经济结构调整和经济运行稳 上升为法律，就能一蹴而就，其间还面临着其他理 定的目标。概括而言，税收调控的政策措施可分为 论和实践难题。其中，税收调控与税收法定原则的 两类：一是调整具体税种的税率、税目、税基、税 相容性就是一个仍然有争议的话题。税收法定原则 收优惠措施等要素，通过这些课税要素的变动影 要求课税要素必须明确规定于立法机关制定的法律 响纳税人的税收负担；二是开征或停征某个具有 之中，而税收调控则要求政府对税收政策特别是课 特定调控目的的税种，以此增加或取消纳税人从 税要素能够灵活变动。这样，宏观调控的不确定 事某些行为的经济负担。实质上，开征或停征一个 性、易变性所要求的相机抉择，与税收法定原则所 税种，也是课税要素的变化，而且是一个税种内部 要求的较为稳定的法律调整之间，存在较大的矛盾 所有课税要素的变化。由于课税要素与纳税人的 冲突。如果说对一个实体税种，在条件成熟时由全 纳税义务是否成立密切相关，并直接决定了纳税 国人大制定为法律，比较容易实现的话，那么像这 义务的大小，所以就税收法定而言，课税要素的确 种不涉及整个税种的确立，而仅与已经确立的税种 定或变动，必须由立法机构以制定或修改法律的 的开征、停征或与某一税种课税要素变动有关的税 方式加以表达，课税要素法定由此成为税收法定 收调控，是否且又该如何在落实税收法定原则的同 原则的最重要内容。 时兼顾到宏观调控灵活性需要呢？ 税收调控是我国宏观调控体系的重要组成部 83 《税务研究》2015.3总第361期 财税法治 Law-based Governance for Public Finance and Taxation 分，近年来，不论是应对国际金融危机，为房地产 的税收法定原则吗？对此，一些学者提出，如果 市场降温，还是促进文化产业、战略性新兴产业发 一种税收活动其作用是为国家获取收入，那么为 展，税收调控的作用都功不可没。税收调控具有显 保护纳税人财产权以及与此相关的自由权、生存 著的经济合理性。但是，税收调控的合法性却一直 权，必须严格按最高立法机关的立法进行征税； 广受诟病，这主要是因为我国《宪法》和法律已经 但如果税收的主要作用是调控经济运行，由于政 确立了税收法定原则，但税收调控实践与税收法定 府部门对经济形势的变动最为敏感，而最高立法 原则的要求时有背离。