论土地利用规划控制的内容与特性.pdfVIP

维普资讯 南京农业大学学报 (社会科学版)2001．1(3) JournalofNanjingAgriculturalUniversity(SocialSciencesEdition) 论土地利用规划控制的内容与特性 欧名豪 (南京农业大学土地管理学院 南京 210095) 摘要：本文在分析土地利用规划与土地利用控制 的关系的基础上 ，指 出土地利用规划控制是政府对土 地利用实施控制的最基本手段。从规划控制的作用来看，土地利用规 划控制应包括 土地利用的总量控制 、 公益性 目标的控制、土地 用途控制和土地利用微观行为控制。从规划控制 的方式来看，规 划控制 包括 定性 控制 、定量控制 、定位控制和定序控制。为了达到规划控制的 目的，它应具有整体性、层次性、确定性、法规 性 、开放性 和 共 同性 。 关键词 ：土地利 用 规划 控制 一 、 土地利 用控 制概念 的界定 土地利用规划控制是土地利用控制最基本 的手段之一 。土地利用控制是人们在一定条 件下 ，为达一定 的土地利用 目的，而对土地利用活动与过程施加各种影响和限制 ，以促使土 地利用向着人们所预期的 目标或状态发展 ，它是土地利用管理的基本职能之一。 土地利用控制是人们为达到一定之土地利用 目标而采取 的一项管理活动。土地利用 既 是土地使用者的一种经济行为 ，同时土地利用也具有一定 的社会后果 ，是一种社会行为 。从 土地使用者的角度来看 ，土地利用 的 目标就是要从土地使用 中获取最大 的收益或效用。而 从社会角度来看 ，社会公众对土地利用 目标 的要求则不尽一致 。由于对土地利用 目标 的要 求不 同，土地利用控制的标准就不 同，所采取 的控制措施和控制方式也不尽相 同。因此 ，客 观上存在两种不 同的土地利用控制 ，即土地使用者 的土地利用控制和政府的土地利用控制。 一 般来说 ，土地使用者 的土地利用是 以追求利润最大化为原则 的，土地使用者在决定对 土地如何利用时就是根据土地所具备 的 自身条件 ，当时的市场供求关系、价格 、政策等 ，在各 种可能的土地利用方式 中选择能获得最大利益 的土地利用方式 ，并在土地利用过程 中随市 场等因素的变化而不断地对土地利用的方式、投入水平等加 以调整 ，以适应外界条件 的变 化 ，从而获取最大的收益 。如就农业土地利用而言 ，农 民可根据农产品市场行情 的变化调整 其种植的农作物的品种，而对于一个房地产开发商来说他也要根据市场供求状况的变化调 整其开发活动 。如原来计划开发为写字楼 的土地可能因为写字楼 的滞销和公寓楼 的供不应 求而改为开发公寓 ，城市中原有的工业用地可能因为区位条件变得优越而转 向为房地产开 收稿 日期 ：20(~12—26 作者简介 ：欧名豪 (1964一)，男，南京农业大学土地 管理学院教授。 维普资讯 · 6O · 南京农业大学学报 (社会科学版) 发等 。由此可 以看 出，土地使用者 的土地利用控制其实质是一种经营管理行为。 而政府在土地利用 的 目标上则与私人 的土地利用 目标不尽相 同。从政府 的角度来看 ， 其管辖范 围内的土地利用构成 了一个完整 的土地利用系统 ，因而其追求 的土地利用 目标应 是整个土地利用系统 的整体功能最佳 。而依系统论的观 点，系统整体功能最佳并不等于是 系统 内某一组成部分 的功能最佳 。而且 ，政府衡量土地利用系统功能是否最佳 的标准与私 人也不尽一致 ，它不仅要看土地利用 的经济收益 ，而且要考虑 到土地利用对人们 的需求的满 足保证程度 ，土地利用对生态环境 的影 响等 。因而政府要在土地利用过程 中采取一定 的干 预手段 ，对整个土地利用系统的运行加 以控制 ，以使其能按照政府预期的 目标 (状态)发展 。 政府对土地利用 的控制主要是对土地所有者和土地使用者使用土地的权利和义务 以及 使用条件、行为的控制，诸如 占有使用土地的类型 、地块规模 、土地使用期限、使用土地的价 格 (租金 、税赋)以及对土地使用的类别