第十一章 政府间财政关系.pptVIP

《财政学》 朱福兴主编 《财政学》 朱福兴主编 高等院校经济管理类“十一五”应用型规划教材 《财政学》 Public Finance 第十一章  政府间财政关系 中央政府与地方的财政分权 财政转移支付 我国财政体制的变迁 【学习目标】 掌握财政分权的概念及其优点 掌握财政分权的原则 了解各国财政分权的特点 熟悉我国财政分权的历程及未来发展方向 教授与部长之争 一段时间以来，北京大学的林毅夫教授感到很困惑。多次到地方考察，他不断听到基层抱怨财政吃紧，而与此构成鲜明对比的是，中央财政收入在迅速增长。 2003年第十届全国人民代表大会常务委员会第三次会议上，国家审计署署长李金华提交的数据就显示，我国县乡一级财政赤字严重：截至2002年底，全国乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右。 　而与此同时，中国的财政收入不断创历史新高，2005年突破3万亿元。1993年，中央财政收入占全国财政收入的比重是22%，2002年则上升为54.9%，超过一半。 　　而在1994年分税制改革前，情况几乎截然相反。从1979年到1993年，全国的财政收入平均每年下降超过一个百分点，中央的财政收支甚至必须依靠地方的收入上缴才能维持平衡。而基层政府几乎没有债务。 如此巨大的反差，原因何在？是否应该像有些学者所提出的，统一各级政府的财权、事权是根本解决这一扭曲现象的必由之路？是否应该像一些地方政府呼吁的，应该进行第二次财政体制改革？ 　　3月19日，在中国发展高层论坛2006年年会上，林毅夫教授把他的这个困惑抛给了坐在演讲席上的财政部副部长楼继伟 “这是一个尖锐的问题。”楼继伟笑着说。 　从20世纪80年代初担任国务院办公厅调研室副组长至今，二十几年的时间里，他几乎亲身经历了中国改革开放的全过程，更直接参与设计组织和领导了1994年那场影响深远的改革。 稍作停顿，针对学界目前比较流行的所谓的“事权要与财权统一”，楼继伟回答道，这是“一个错误的概念”。。 但如何来弥补由此带来的缺口？楼继伟给出了两种方法。 其一，不同级别政府间的转移支付；其二，通过劳动力人口比较自由的流动，使人口从公共服务能力差的地方流向好的地方，从而实现社会的均衡。在他看来，国土的广阔，地域上的千差万别，就决定了在中国上级政府集中较多财力，然后转移支付给下级政府，“这样的格局不应该改变”。　　 事实上，中央对地方的转移支付力度一直在不断加大。2005年中央对地方的转移支付达到了7330亿元，相当于1994年的14.7倍，年均增长28%。其中财力性的转移支付是3813亿元，专项转移支付是3517亿元，分别是1994年的27.8倍和9.7倍。特别是2002年所得税收入的分享改革，建立了一般性转移支付稳定的增长机制，占地方标准财政收支缺口的比重，从11%上升到48%。几乎每年以5个百分点的速度在弥补这个缺口。“按这样来说，十年的时间我们可以达到98%，基本上可以弥补地区之间的基本财政能力方面的差距。”楼继伟说。 然而，中央对地方转移支付力度空前加强的同时，为什么基层政府的财政仍然吃紧，债务负担依旧沉重？ 　 中央政府与地方的财政分权 财政分权理论 1．基本理论 财政分权是指中央政府给予地方政府一定的税收权和支出责任范围，允许地方政府自主决定其预算支出规模和结构。地方政府自主权的界定是财政分权的核心，地方政府拥有一定的自主权，能够自由选择所需要的政策类型，并积极参与社会管理，从而使地方政府能够提供更多、更好的服务。 财政分权理论起源于20世纪50年代。1956年，美国经济学家蒂布特发表了《地方公共支出的纯理论一文，标志着财政分权理论的兴起。 （１）传统财政分权理论。 传统财政分权理论也被称作财政联邦主义，或联邦主义经济理论，其代表人物是蒂布特、马斯格雷夫(Musgrave)和奥茨(Oates)。因其三人在这一理论领域的先驱性贡献，传统财政分权理论也被称为TOM模型。 传统财政分权理论以新古典经济学的理论作为分析框架，研究政府职能在不同级次的政府间进行合理配置以及相应的财政工具如何分配的问题。蒂布特提出了著名的“以脚投票”理论。他认为，居民在不同辖区之间的自由流动可以使其向符合自己对公共物品偏好的辖区迁移，地方政府之间为了吸引选民就会展开竞争，从而能够像市场一样有效率地提供地方公共物品。 （１）传统财政分权理论。 马斯格雷夫分析了中央和地方政府存在的合理性和必要性，并对三大职能在中央和地方政府之间进行了划分。他认为，宏观经济稳定与收入再分配职能应由中央负责，而资源配置职能则应由地方政府负责，这样可以根据各地区居民的偏好不同而进行有差别的资源配置，有利于经济效率和社会福利水平的提高，并进一步提出了清晰的中央和地方