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PAGE  PAGE 23 第三章 公共决策体制 公共决策体制是决策权力分配的制度和决策程序、规则、方式等的总称。公共决策体制不是自然而然地生成的，而是人为设计的产物。人们设计决策体制的目的，是为了使决策活动更加规范、决策成本更加低廉、决策方案更加可行、决策成效更令人满意。由于决策体制深深烙印上了人类行为的标记，公共决策体制因社会政治、经济、文化、历史条件的差异以及决策主体、决策组织的差异而不同。各种不同的公共决策体制，其权力的分配总是以维护一定的政治统治为核心的，其决策程序、原则也总是采取最有利于统治的方式。人类的政治－行政行为，实际上也是公共决策行为。正如著名的行政学家赫伯特·西蒙（H．Simon）所言：决策是行政的心脏。因此，在一定意义上说，公共决策体制就是政治－行政体制。 第一节 公共决策体制概述 要深入了解决策体制，必须先解剖决策体制的各个组成部分及其联系方式。在这一节中，我们将介绍公共决策体制的构成和类型，分析理解决策体制的“钥匙”——决策权力，并介绍中西方公共决策权力的分配和运作方式。 一、公共决策体制的构成 　公共决策体制是公共决策组织的核心部分。因此，要了解公共决策体制必须先从什么是组织谈起。组织在人类社会的发展历史中起着决定性的作用。在现代社会中，人们更是以“组织人”的面貌参与社会生活。何谓组织？我们认为，组织是指一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定方式联合起来的有机整体。决策组织就是具备决策权力，从事决策活动的组织。 　　因此，公共组织的一般构成因素有：（1）人。人员是决策组织的核心；（2）财。包括维持组织存在所需的经费、决策活动的开支等；（3）物。包括组织赖以存在的物质载体，如场地、房屋、办公用品，通讯器材等；（4）机构设置。指承载决策权力的一系列特定的机构的确定；（5）职位设置。指一定机构内职位、职级、职数、职责的确定；（6）权力与职权。权力指影响他人的能力，通常来自于个人本身的综合条件，职权则指被组织承认的权力，它主要来自于组织的确认，与职位紧密相连；（7）权责划分。指决策组织中各个部门、层次、成员之间若干从属、并列等相互关系的确认；（8）团体意识。指组织成员共同拥有的统一的思想意志及心理认识；（9）组织目标。指组织成员认为可以追求达到的某种未实现的状态或条件。组织往往都是为实现某个目标而建立起来的；（10）规章制度。包括控制组织构建、运行程序的各种法律规范、规章、各项工作制度；（11）技术。不仅指决策过程中所采用的科学和技艺，也指所谓包括决策原则、方式在内的“政治技术”；（12）信息。信息传递是各决策组织及组织内部相互协调的途径和方式，决策过程本身也是一个信息收集、整理、制造、传递、反馈的过程；（13）组织设计。这里的设计主要指构造、创新组织结构过程中的分化与整合工作，而不是指这一过程的结果，即组织的现有形式。组织设计在公共决策体制构成诸因素中是最为复杂的部分。 公共决策体制是决策权力的分配、决策的程序、规则和方式的总和，其主要的构成因素有：（1）决策权力。权力指影响他人的能力，通常体制在两个方面的不同对分享和行使权力尤为关键，一是选举（的范围），二是反对的自由（即“那些最接近政府实际决策过程的人必须在无操纵的选举中竞争选票的程度，在这个过程中，那些反对政府行为的人也能按平等的条件竞争”）； 罗伯特·A·达尔著.现代政治分析.上海：上海译文出版社. （2）决策程序。指由前后相继的步骤、环节与活动所构成的决策形成过程；（3）决策规则和方式。韦伯斯特说，规则是“指导行为、行动的规定指南……，是一种规定”。这里我们认为决策规则和方式是政策形成所遵循的原则和采取的投票方式。一个“有效率的决策能否出台不是取决于经济学家和政治家的智慧，而是取决于决策规则”。 [澳]休·史卓顿、莱昂内尔·奥查德著.公共物品、公共企业和公共选择.北京：经济科学出版社，2000：9页. 不同的公共决策体制所遵循的决策规则和方式具有一定的共性如理性和科学，但总的说来，公共决策体制是与政治体制密切相连的，尤其表现在其决策权力的分配制度上。科学合理的公共决策体制为公共决策职能的实现提供有力的组织保证和制度保证，在决策中规范决策活动，降低决策成本，使决策方案科学、可行。因此，公共决策体制在公共政策研究中具有重要的作用。 二、公共决策体制的结构 组织理论认为，结构是使组织实现其目标的基本管理工具，是组织躯体的骨架，它可表现为工作分工的几何图式及其等级上的排列。 鲁品越编译.社会组织学.北京：中国人民大学出版社，1989：10－11页. 对公共决策体制的结构划分，自古至今具有不同的标准及不同的划分类型。如韦伯（Max Weber）的科层式结构，泰勒（