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城乡食品安全鸿沟 　　相较城市居民，农民所面临的食品安全问题更加突出。形成这一鸿沟的重要原因，源自于食品安全监管领域的城乡二元分治体制。 　　纵观世界各国的食品安全发展历史，食品安全问题的出现和特征，与一个国家和地区的工业化和城市化进程、态势密不可分。 　　例如，工业化程度较低的非洲国家主要面临的食品安全风险，来自于新鲜食物腐烂变质和不干净的街头食品;工业化快速进程中的新兴经济体（如中国、印度等）所面临的食品安全风险，主要源自农药的过度使用和环境污染;渐渐步入后工业化社会的欧美发达国家的人们，则更关注先进食品科技（如转基因食品、纳米食品等）所带来的不确定性风险。 　　同时，工业化城市化进程还对一个国家或地区内部城市和农村地区的食品安全监管体制差异具有很大的影响，中国就是一个最好证明。 　　近30年来，中国巨大规模的城市化浪潮在推动经济增长，改善人们生活质量的同时，也衍生出了城乡差距日益扩大的社会危机，食品安全问题也不例外。更确切地说，在逐步解决了温饱，中国农村地区开始又面临着食品安全问题的巨大威胁。根据不完全统计，当代中国80%以上的食品中毒事故都发生在农村地区，90%以上的食源性疾病都集中在农村地区，相较城市居民，农民所面临的食品安全问题更加突出。 　　客观分析，造成这种城乡差距的原因是多方面的，如城乡不同的食品来源渠道、消费结构、购买力以及对食品安全的认知程度等。然而，政府在食品安全监管领域实行的城乡二元分治体制，是形成城乡食品安全鸿沟的重要原因。 　　那么，目前的城乡二元分治体制是如何体现的？具有哪些具体的特征？为什么能够存在和延续下来？如何能够尽快实施体制性改革，从而使农民享受食品安全国民待遇？ 　　城乡分治的三维透视 　　长期以来，中国的城乡发展及政府管理水平的差距已经成为一个显性问题。 　　在食品安全监管领域，经过多年的重组与改革，自2009年《食品安全法》正式颁布实施，中央层面“多部门分段”的监管体制已经基本稳定下来，但是地方政府的监管体制仍然存在一定的差异。同时，即便在同一地区的城乡不同区域，在监管架构上也存在一定的差异。下面仅以一个地级市的城乡地区监管架构设置的区别为例。 　　地级市以下的城市区域一般都设市辖区，因此各个监管部门相应地都在市辖区设置了“xx分局”的监管机构，而在县级政府中则设置的是“xx局”。在原有省以下垂直管理体制下，这种不同在监管实践中本没有太大差异，然而自2011年底国务院发文决定逐步取消工商、质监省以下垂直管理体制以来，这种监管架构设置则可能带来较大的问题。 　　从法律和机构设置的角度分析，区级分局与县级局存在一定的区别：作为市局的派出机构，区级分局一般都不具有独立的法人资格，在执法权限、财务管理、人事任免等问题上要受到市级局的指导和限制，而县级局一般具备独立的法人资格，因此在财务、人事和执法权限上要自由宽松很多。类似的，区级分局对其区域内街道层面的基层监管机构也具有较强约束和控制力，而乡镇层面的基层监管机构受到县级局的影响则相对较小。 　　这说明，在城市区域拥有的是一套相对集权的监管体制，而在农村区域的监管体制的分权色彩更浓。从笔者的角度看来，作为一项溢出性和流动性非常强的公共服务，食品安全监管更适合采用相对集权的监管架构，有利于保障监管部门的独立性。因此，在同等条件下，城市地区的监管架构更有利于维护食品安全，而农村地区的分权监管架构无疑将会派生出更多的问题，甚至有可能因地方保护主义而导致监管失效。 　　城乡食品安全监管体制差异的另一个重要方面体现在财政经费来源上。笔者的实证调研显示，除了少数发达地区，由于城市是监管部门监管和防控的重点区域，在预算经费相对有限的情况下，各级政府一般在财政经费预算的分配上都采取了优先支持城区监管部门的策略，一般城区监管部门的财政预算经费可以占到其部门支出的70%-80%，相比之下，许多农村地区的监管部门支出占比只有40%-50%，这就意味着许多农村地区的监管部门必须要通过预算外渠道获取经费来源，进而导致农村基层监管不得不陷入了“逐利型监管”的局面，严重损害监管行为的公平性和公正性。 　　此外，城乡食品安全监管体制在人力配置上也存在较大的差距。相对于城镇地区，农村地区各个监管部门的编制数量都相对薄弱。 　　笔者曾经进行实证调查，如果按照每万常住人口，以及每平方公里辖区面积的监管队伍人数进行计算，发现许多农村地区只有同一地区的城镇区域中的三分之一，甚至四分之一，全国80%以上的县乡镇村没有专职人员和机构负责食品药品安全监管和百姓饮食用药知识普及，这充分反映出农村地区监管人力资源的严重短缺。同时，我们还发现，一旦遇到重要的专项整治运动，城镇区域的监管队伍不够用的时候，为了优先保障城镇区域的执法需要，一些市局甚至直接从县