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户籍改革的制度变迁与利益博弈 　　【摘要】户籍制度是一项包含多种利益分配的身份制度，户籍改革意味着利益结构的大调整，必然面临复杂的博弈。围绕“农转非”户籍改革，握有主导权的城市政府表现出鲜明的“经济人”本色――追求自我利益最大化，往往会陷入“土地财政”而难以自拔。地方政府以土地财政为内容的运动式城市化在理念上就是被异化的，它服从于追求政绩最大化的“政治逻辑”，而非经济社会可持续发展的理性逻辑。中国的城市化进程中的种种“非合作博弈”使得这一进程正在遭遇挫折，有不可持续之虞。 　　【关键词】户籍制度 农转非 土地财政 城市化 城乡统筹 　　【中图分类号】F290 【文献标识码】A 　　伴随着上世纪80年代的市场化改革，中国的户籍制度迎来了改革期。这是因为，市场经济需要生产要素的自由流动，人力资本的自由流动更是不可或缺。但由于户籍制度承载了大量社会保障、公共服务方面的附加值，事实上已经成为一项包含多种利益分配的身份制度，户籍改革必然意味着利益结构的大调整，因此必然面临复杂的博弈。 　　事实上，以“离土不离乡”的小城镇户籍改革为核心，全国层面的户籍改革取得了一定成效，但包括大城市户改在内的一揽子户改计划在90年代初搁浅――户籍含金量高的大城市改革，博弈格局更加复杂，改革遭遇路径依赖。90年代后，大城市户改的主导权下移，从中央政府下移到地方政府，而城市政府主导的户改，却在一开始就存在着悖论。 　　以城市内部“农转非”户改为例。一方面，地方政府存在改革的动因：通过“农转非”，推动工业化和城市化，这意味着GDP的扩张，也就是政绩指标的提升；另一方面，1994年分税制以后，地方层面存在严重的“财权和事权的不对称”困境；与此同时，地方政府又缺少自下而上的约束机制（基层选举权的缺失）。于是，在“农转非”户改过程中，地方政府终究表现出鲜明的“理性经济人”本色――追求自我利益的最大化，忽视农民的利益，具体表现在“土地财政”模式中。 　　伴随着“农转非”户改进程，以“土地换社保”为实质内容展开的中国特色的“新农村运动”，存在巨大的误区。这种“运动式城市化”不但损害了农民的利益，也使得中国的城市化不可持续。这其中的内在逻辑是地方政府推动政绩的短期行为，而非理性决策。 　　现代化，归根到底是人的现代化，通过对一部分人（农民）的剥夺来实现的城市化，就像单腿跳跃的人，能走多远？在很多发展中国家，失败的城市化一方面造成了农村的绝对贫困，同时这种贫困也在城市展开了饥饿的大口――这就是“贫民窟”的泛滥根源。笔者认为，在中国，2006年以后困扰各大城市的“群租”现象，其实就是中国式的“隐性贫民窟”。我们必须对中国的城市化模式进行彻底反思。 　　本文结合“农改非”户改的四大地方实验，具体考察利益相关方之间的“非合作博弈”，分析当前“运动式城市化”过程中存在的结构性问题，以及进行制度创新，走向合作博弈的可能性。 　　“农转非”户改的四大地方模式 　　从20世纪80年代至21世纪初期，户籍制度改革经历了若干阶段，总的特点是： 　　第一，改革开放所带来的市场经济发展以及城市化进程，使人口流动成为必然，中央政府主导下“离土不离乡”的小城镇户籍改革有较大进展。户籍制度在实质上已经有所松动，即允许流动，但是流动人口的市民待遇并没有实现。 　　第二，包括大城市在内的全面的户籍制度改革方案在1992年提过，但最终胎死腹中。这是因为户籍含金量高的大城市户改有着更加复杂的利益博弈。90年代以后，在全国层面继续得以推进的是阻力较小的小城镇户籍制度改革，而大城市户籍改革的主导权从中央下移到了地方。以“蓝印户口制度”为代表，“户口商品化”浪潮在各地兴起，这类“户口赎买”政策一直延续到2003年左右。大城市的地价开始快速上涨，地方政府已经不再需要通过蓝印户口制度来刺激购买需求。 　　第三，以“城乡统筹综合配套改革试验区”①为代表的地方性实践给户籍制度改革带来了一些新气象。 　　2000年以后，市场经济进一步发展，全国流动人口超过一亿，户籍制度成为阻碍资源要素有效配置的最大障碍。在此形势下，各地因地制宜开展户籍制度改革试点。这些改革措施大致涉及两个层面：一是城市内部“农转非”政策，二是不同城市之间的户口壁垒的消除问题，即门户开放。 　　关于不同城市之间的户籍开放问题（特别是中小城市向大城市流动中的障碍消除），主动权显然在大城市。上海是一个典型例子，它对外来人口采取二元化政策：对跨行政区的外来低收入阶层颁发暂住证（后改为“临时居住证”），其目的只是为了人口管理，该证并没有多少附加价值；而对于外来人口中的高素质人才，以购房、投资、学历等为条件，发给居住证，可以享受准市民待遇。2009年起，在满足更高条件的前提下，后者中的优秀者可排队申办上海户口。吴开亚和张力对改革