西方国家生态环境管理大部制改革及对我国的启示.docVIP

西方国家生态环境管理大部制改革及对我国的启示 　　[摘要]西方国家生态环境管理体制的建立和改革是根据生态环境问题的发展态势及其复杂性逐步进行的。20世纪80年代以来，各主要发达国家的环境保护体制改革普遍按照生态系统原则逐步实行环境保护大部制改革。本文分析了英美日加拿大西方国家生态环境管理大部制改革的实践，以期对我国生态环境管理大部制改革提供有益的启示。 　　[关键词]环境管理；大部制；政府改革 　　[中图分类号]D63 [文献标识码]A [文章编号] 1006-0863（2013）05-0091-05 　　20世纪80年代以来，西方国家公共管理体制改革的经验和进程说明，环境保护已经成为当代政府最基本的职责之一。遵循环境问题的发展规律，各主要发达国家迄今普遍按照生态系统原则逐步实行环境保护大部制改革。西方国家生态环境管理大部制改革走在前面，而且各有经验。本文分析了英美日加拿大西方国家生态环境管理大部制改革的实践，以期对我国生态环境管理大部制改革提供有益的启示。 　　一、大部制：西方国家生态环境管理体制改革的方向 　　为执行国家环境行政管理的职责，各国必须建立环境保护管理的专门机构。西方国家环境保护管理组织机构的发展变革如图1所示。[1] 　　从西方国家环境保护管理组织机构的发展变迁来看，西方国家生态环境管理体制的建立和改革是根据生态环境问题的发展态势及其复杂性逐步进行的。在生态环境问题不很严重时，西方国家在中央政府内没有环境保护的统管机构和协调机构，而把环境保护管理工作分割成若干部分由一个或几个有关的部或局兼管。随着生态环境问题的恶化，这种形式已显露出不适应环境保护管理工作的需要。20世纪70年代，很多国家在中央政府内设立一个由有关部的领导组成的委员会，负责制定政策和协调各部的活动。随着环境问题日益突出，有些国家把分散于各部的环境保护工作集中起来，由新建的、相当于部一级的环境专门机构来统管。 　　20世纪70年代，美国、日本的环境问题非常突出，环境专门机构由于在生态环境管理过程中遇到了种种阻力和复杂情况，两国政府不得不逐渐地、极大地加强环境管理专门机构的实权，从而设立具有更大权限的独立的环境专门机构，这种机构的权力超过一般的部，并且国家政府首脑兼任该机构的领导。当然，即使像美国、日本这样建立了强有力的专门机构的国家，环境管理工作也并非全集中在一个部门。而是专门环保机构的统一领导和其他有关部门的分工负责相结合。 　　随着全球化的不断发展，经济与环境之间的关系日益密切，环境问题涉及生产、流通和消费的各个领域。各主要发达国家的环境保护体制改革普遍按照生态系统原则逐步实行环境保护大部制。[2]生态环境管理大部制改革的核心是试图在行政机构内部实现生态环境权力的整合与重构，是对生态环境行政权力结构的重组和再造，以理顺生态环境行政机构内部的关系。多年来，尽管西方各国政府管理体制不断改革，内阁组成部门不断调整，但环境部的地位不断加强、职能范围也不断扩大。西方各国环保部门的主要职能范围涉及环境、自然资源、土地、海洋、交通、生态、核安全以及与贸易、投资、消费、生产模式之间关系等诸多内容，并且充分考虑生态系统的完整性，尤其是水资源管理是按照流域进行统一管理。例如，德国的联邦环境、自然保护与核安全部，法国生态与可持续发展部，瑞典环境部，意大利环境、国土与海洋部等。可见，西方国家的环境管理已经逐渐从专门的、分部门的管理方式发展为积极的、综合的大部门管理方式， 统一管理污染控制、生态保护工作，把环境保护融于社会经济决策中。 　　从西方国家生态环境管理体制的变迁来看，环境管理机构的环境管理职权从薄弱到强化、环境管理机构的设置从分散到集中、环境管理机构的职能从单纯管理到综合治理。可见，环境大部制是西方国家生态环境管理体制改革的方向，实行环境大部制具有历史必然性，符合现实需要。 　　二、西方国家生态环境管理大部制改革的实践 　　大部制即大部门体制，最早推行于西方，是当今西方发达市场经济国家普遍采用的政府组织形态。大部制改革的核心是试图在行政机构内部实现权力的整合与重构，是对权力结构的重组和再造，以理顺行政机构内部的关系。大部门制改革的实质“是一种权力结构的重组和再造，它实行的是行政决策权、执行权和监督权的合理划分和相对分离”。[3]下面简要地介绍英美日加拿大西方国家生态环境管理大部制改革的实践。 　　（一） 英国生态环境管理的大部制改革 　　最早推行大部制的西方国家当属英国。20世纪60年代后期，英国开始在内阁中组建被称为“超级部（giant department）”的大部门，扩大业务管辖范围，将多种内容和有联系的事务交由其管理[4]。1970年，英国将原住房及地方政府部、公共建筑及工程部、运输部的环保工作合并，成立环境事务部。环境事