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资源型农村的治理困境及出路分析 　　[摘 要] 文章在梳理新中国60年来煤矿产权制度演变历程的基础上，分析了产权制度对资源型农村治理的影响，认为资源型农村的发展困境根源于两个方面：一是资源产权制度设计不科学造成了不合理的利益格局以及由此形成的矿村关系；二是利益失衡进而导致资源型农村的生存危机和矛盾纠纷，最终造成资源型农村有发展无增长。因此，应通过产权制度改革，调整利益分配格局，实现资源型农村的科学发展。 　　[关键词] 产权制度；资源型农村；科学发展 　　[中文分类号] D035.5 [文献标识码]A [文章编号]1006-0863（2013）01-0080-04 　　矿产资源是人类赖以生存和发展的物质基础，资源储备及其开发效益是决定国家或地区经济社会发展的重要因素。同时，资源开采也是一种破坏性产业，会造成严重的地质灾害和生态破坏，处理不好就会成为地方经济社会发展的诅咒而不是福祉。中国矿产资源丰富但分布不平衡，资源型地区的丰富资源在为南部和东部沿海地区的快速发展和本地区经济发展提供物质保障的同时，自身发展却陷入资源诅咒。山西省煤矿资源丰富，煤矿开采在为本省发展提供经济支撑的同时，也在生态环境、生产生活条件、权力运作、道德观念、文化价值等方面引发大量社会问题和矛盾冲突，严重影响着资源型农村的稳定与发展。 　　一、不同产权制度下的矿村关系 　　产权是指人们在享有财富收益的同时，必须承担因这一收益产生的成本，反映了人们占有或使用资源的规则以及由此建立的权、责、利关系。[1]不同的产权制度会形成不同的资源经营方式，不同的资源经营方式又会形成不同的矿村关系。新中国成立60年来，尤其是改革开放以来，市场经济和资源升值带来的巨额利润导致矿村关系更加复杂。 　　1.国家垄断与矿村合作 　　人民公社时期，国家按照“计划调拨、无偿使用”的原则，对煤炭等矿产资源实行以国有企业为主导、以社队集体企业为补充的有计划配置资源的经济体制，资源生产、产品价格和利润分配由中央统一规定。这一时期的煤矿的性质主要有三种类型：一是为国家重点工业发展提供原煤由中央行使管理权和收益权的国有重点煤矿，二是为地方工业发展提供原煤由地方行使管理权和收益权的地方国有煤矿（包括省营煤矿、市营煤矿和县营煤矿），三是为社队集体企业和农民生活提供原煤由社队集体行使管理权和收益权的社队集体煤矿。但无论何种性质的煤矿都只是生产者，不是经营者，煤矿生产单位和个人可以从中获取一定的收益，但不会因此暴富。 　　这一时期，国有煤矿主要通过征地和招工与资源型农村形成合作关系，当时国有煤矿征用农村土地一般采取重安置、轻补偿的办法，根据征用农村土地数量的多少安置一定数量的农村劳动力就业，使部分矿区农民成为国有煤矿的正式职工或合同工，村集体和农民个人还可以通过在国有煤矿中从事副业生产增加收入。社队集体煤矿由社员共同生产，社员参与煤矿生产按日计工（每个社员的劳动日工分由全体社员通过社员大会的形式评定），年终按工分红。社队集体煤矿的收益由集体成员共同分享，是农村集体经济和农民家庭收入的主要来源，主要用于社员劳动分红、扩大再生产和农村公共事业建设等方面。与纯农业地区比较，资源型农村集体收益相对较高，矿区农民能够享受煤矿开采带来的公共福利。 　　2.“有水快流”与矿村一体 　　改革开放初期，乡镇企业异军突起，对原煤燃料的需求急剧增加，原有的以国有煤矿为重点的煤炭生产方式远远不能满足企业需求，导致煤炭供应严重不足。为了解决煤炭供应紧张的问题，中央出台了“有水快流”政策，要求建立“国家、集体、个人一起上”的多元煤矿经营体制，积极支持群众办矿，鼓励个人从事煤矿开采。为了解决煤炭领域的私下交易问题，国家于1986年出台《矿产资源法》，授权地方政府监管矿产资源，限制探矿权和采矿权转让，禁止采矿权买卖、出租和抵押。但没有改变国家计划配置资源的方式和国有企业采矿权主体地位。 　　中央“有水快流”政策的出台，刺激了乡村集体煤矿的迅速发展。在资源型地区，地方政府尤其是县级政府紧抓政策机遇，开办乡村集体煤矿促进地方经济发展，乡村集体和个体煤矿迅速成了煤矿生产的主力军。这一时期，地方政府以发放采矿许可证的方式行使监管权，小煤矿经营者以各种不正当手段如金钱贿赂或官员私下入股等方式违规获取采矿许可证，地方政府及其官员与乡村集体和农民个体结为利益共同体，形成矿村一体化的利益格局，这一时期的煤矿开采大都采取重眼前利益、轻长远利益的短期行为。而且，许多乡村集体或个人公开在国营煤矿周围开办小煤矿。在这一时期，国有煤矿资源成为矿区乡村集体和农民个体收益的主要来源。 　　3.无偿转让与矿村疏远 　　20世纪90年代中后期，由于煤炭价格长期低迷，再加上开采成本加大，大量的国有煤矿、乡村集体和个体小煤矿因无力经营而通过改制、托管