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第二章 公共事业管理环境 公共事业管理最突出的特点是公共性，同时也带有政治性和阶级性。一个国家或地区公共事业管理的公共性水平的高低，即提供公共事业产品的数量的多少和质量的好坏，以及其管理的政治性和阶级性的具体内涵，则取决于各自的政治、经济及文化要素即公共事业管理主体所在的的环境。因此，公共事业管理环境是公共事业管理活动本身的一个极为重要的构成要素，公共事业管理活动就是在复杂的宏观和微观环境中进行的。一定的公共事业管理环境决定着一定的公共事业管理主客体的具体性质、管理的具体目标和方向，也决定着管理方式和管理方法的具体实施。当然，公共事业管理主体并不只是被动地适应环境，概言之，公共事业管理的环境影响和制约着公共事业管理的存在和发展，而公共事业管理主体也对公共事业管理环境进行着能动地利用和改造。正是通过这种环境与主体之间不间断的作用与反作用，推动着公共事业管理的前进。 第一节 公共事业管理环境的基本问题 一、公共事业管理环境的含义所谓环境，指存在于某一事物周围的一切情况和条件的总和。这些情况和条件按一定方式所形成的环境，具有自己基本性质和特征。公共事业管理的环境即是如此。1、公共事业管理的内部环境与外部环境公共事业管理主体是整个公共事业管理体系的一个重要构成要素，其内部按照特定的体制、结构、功能和运行机制，构成一个复杂而严密的系统，在其外部，又与周围的各种要素形成不同的联系。因此，从环境的一般定义来看，宽泛地说，公共事业管理行为之外的所有影响因素都可以作为公共事业管理的环境。可以发现，如果以公共事业管理组织为界来看影响公共事业管理行为因素，则这些因素分别来自组织内部和组织外部，相应的，公共事业管理环境可以分为内部环境和外部环境两个方面。那么，我们通常所说的公共事业管理环境是指什么呢？显然，在界定公共事业管理环境的基本概念之前，必须对公共事业管理的内部环境和外部环境进行分析。所谓内部环境，主要是指公共事业管理机构内部的各种关系和要素组合（包括内部人事管理问题）等。所谓外部环境，主要是指公共事业管理机构之外的影响因素，如政治、经济、地理、人口、文化、民族、宗教等。需要说明的是，由于在一个社会中作为公共事业管理主体公共组织，在类别上由政府组织、非政府组织和准政府组织构成，在数量上更不是单一的，是一个系统，这样，作为一个单个公共组织来看是影响其行为的外部因素如一个地方政府与其他地方政府的关系，对整个公共管理主体系统及行为而言，就变成了内部关系即内部环境。因此，这种内环境和外环境的划分不是绝对的。内部环境和外部环境对公共事业管理的作用有一定区别：内部环境更侧重于影响公共事业管理的运行过程本身，而外部环境则主要制约公共事业管理的运行方向，它提出一定的客观要求和各种人力、物力资源从而促进或阻碍公共组织的运转，并提供管理的场所、氛围和外部规范。当然，内部环境与外部环境之间又是相互制约和相互影响的。虽然公共事业管理的环境一般可分为内部环境和外部环境，但必须指出，在公共事业管理的研究中，内部环境一般不以“环境”的名义出现，而是以公共组织内部的结构、人员管理等方式进行探讨的。 2、公共事业环境的基本概念通常所说的公共事业管理环境，也是我们所要讨论的公共事业管理环境，是指外部环境，即公共管理主体系统赖以存在和发展的外部条件的总和，或者说是直接或间接作用或影响公共事业管理主体及其活动方式、活动过程的外部要素的总和。构成公共事业管理环境的外部要素既有物质的，也有精神的；既有社会的，也有自然的；既有国内的，也有国外的。因此，公共事业管理环境构成因素是极为广泛的，也是十分复杂的。这些要素按一定的方式或关系构成公共事业管理的环境，影响和制约着公共事业管理的理念、方式方法等，同时，这些要素一方面由于有自身运动的轨迹和规律，另方面在公共事业管理过程中必须去创造有利的环境来促进公共事业管理目标的实现，因而也处于不断发展变化的动态过程中。公共事业管理主体与环境之间是动态的平衡与发展的关系。 二、 公共事业管理环境的特征和类别1、公共事业管理环境的特征公共事业管理环境主要具有下述特征：第一，广泛性。公共事业管理环境是公共事业管理主体系统赖以生存和发展的外部要素的总和。因此，凡是作用于公共事业管理系统外部条件和要素，都属于公共事业管理环境的范畴。从地形分布、山川河流，到气候特征、自然资源；从人口数量、民族状况，到阶级状况、历史传统；从文化教育、科学技术，到社会制度、经济状况，乃至人际关系、道德水准等等，无一例外。因此，很难在时间、空间和种类上为公共事业管理环境划定一个不可移易的边界。第二，复杂性。公共事业环境是一个开放系统，其包含的因素极为广泛，也极为复杂，从而体现出复杂性。这一复杂性有三层含义：一是构成环境的因素极为复杂。在这些广泛的外部条件和要素