《完善分税制度.docVIP

完善我国分税制财政体制改革的建议 陈培新 分税制财政体制改革已取得阶段性果，但作为一项新的改革已跨越十一个春秋，新的问题和矛盾不断显露，因此有必要在理论探索和实践改革中进行调整和进一步完善，即不仅要在增量上分成，也要在存量上作相应的调整，改“三分一返一转移”为“划分财权、划分事权、取消缴补、减少转移”，实现规范、高效、明晰的分税制财政体制。 一、加强立法、严格执法，依法治税、依法理财 我国的分税制立法应坚持“与国家经济体制相适应，与国家政治体制保持一致，与国家立法体制保持协调”的原则。探索成立财税执法监督局或改革充实中央驻各地财政专员办的力量和职能，加强对财政体制和财税政策法规的执行检查，特别要加强对地方随意控收、虚增列收列支、税种转移、优惠政策、超规定减免返还、随意变更收支预算、支出绩效考核等监督检查和查处力度。要构建在分税制财政体制框架下的《税收基本法》、《财政收支划分法》、《政府债务管理法》、《支出管理法》和《转移支付法》等财税法律体系，以解决地方税收立法权限、国地税各自的税收征管权限以及设立税务司法机构的问题；明确各级政府事权，合理界定各级政府的财政收支范围；控制债务规模，追踪债务效益，调整国债结构，实行国债发行市场化，债务管理法律化；推行支出绩效管理，强化预算约束，提高资金使用效率；加强转移支付监督，减少任意性，最终实现 “有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。 二、合理界定财政体制的事权和支出范围 政府事权划分是政府间财政分配的基本依据，由事权划分决定的支出责任划分不仅是财政体制的基本要素，而且是建立分级财政体制的逻辑起点。事权和支出划分的不明确，必然导致政府间财力不清，事权和财权不相适应，也就不可能较为彻底地理顺政府间的财政分配关系，财政体制也将难以稳固。 （一）应完全归中央政府承担的支出。指那些全体国民共同受益而且必须在全国范围统筹安排的事务，包括：中央行政机关、党派团体、外交事务、国防、经济社会发展规划与宏观经济政策的制定、实施，基本法律法规的颁布，对外援助和合作项目统筹，重大基础科研和高新技术开发等。 （二）应完全归地方政府承办的事务。指那些仅限于某一辖区内的社会成员共同受益，而且由地方承办效率更高的事务。包括：地方党派团体、地方社会事业、地方基础设施建设、辖区社会治安等。 （三）中央为主，地方配套的事务。指那些由中央政府出面协调效率更高，但是受益既不面向全体国民，也不局限于某一行政辖区，而是跨越几个辖区的事务。包括：跨地区的公路、铁路、水陆运输、邮电、跨流域环境污染治理等基础设施投入，这些事务应由中央出面组织、协调，按照受益与付费相对称的原则，地方政府应积极配合，并提供相应的配套经费。 （四）地方为主，中央贴补的事务。指那些由地方承担效率更高，但可以归全体国民共享的事务。如国道维修项目、重要历史文化遗产与珍贵文物发掘、整理、保护等。这些项目由地方承担中央出资贴补，可以调动地方的积极性。 三、完善分税制度，合理划分政府间收入 （一）改革税收管理制定权限及管理机构 税权管理权限划分主要指税收立法权和税收政策制定权的划分，其中税收立法权的划分是正确处理中央与地方政府税权划分的关键。从总体上看，我国的税权划分宜采用“中央集权为主、地方分权为辅”的模式。 1、税收立法权的划分 借鉴国外经验和我国实际，一是应赋予地方政府一定的税收立法权，对发达地区给予开征一些新的地方税种，不发达地区可以采取适当降低税率。二是应将部分政策调整权和征收管理权下放给地方，既可保证税法的全国统一，又适当照顾地方特点，让地方因地制宜地积极采取某些税收政策措施，挖掘税收潜力，改善财政状况。三是要通过政府间关系的法制化，使政府间的博弈步入良性轨道，达到“双赢”的财税格局。 2、税收政策制定权的划分 应考虑给予地方更大的税收政策制定权，以更好地发挥税收政策的功效。同时要避免从一个极端走向另一个极端，约束地方保护主义和倾向主义，特别对地方制定的优惠政策要严格控制，地方税收政策的制定权应控制在较窄的范围内，并建立一定层级的审批权（如省级），以维护各地税收政策的相对均等。