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依法行政、把行政权力关进法律的笼子里 一、行政法的定义：行政法是拘束和规范国家行政权力的法。何谓拘束？限制也！简言之，行政法就是限制约束国家行政权力之法。为什么要限制？那得从国家权力讲起，国家权力主要分为三种：立法权、司法权、行政权。凡国家权力都必须加以限制，行政权力属于国家权力的一种，当然也要予以限制。为什么要对国家权力加以限制？十九世纪英国伟大的政治哲学家阿克顿勋爵有句名言说得很明白：“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，此处所谓绝对权力指的就是不受制约的权力，不受制约的权力不但会导致腐败，还会导致专横和胡为，侵害公民或民众的合法权益。我国春秋时期著名思想家、教育家孔子曾说过“苛政猛于虎也”，这种比老虎还凶猛的苛政其实就是一种不受制约的国家权力。（《礼记·檀弓下》中有《苛政猛于虎》一文，记载孔子和弟子路过泰山时，遇到一名身世凄惨的妇女的故事。当地虎患严重，可就是因为没有苛刻的暴政，所以她和亲人宁愿一直住在这里，以至于后来竟有多人被老虎咬死，只剩下她一人对着坟墓哭泣。全文以叙事来说理，深刻揭露了封建暴政对人民的残害。后来从这个故事中引申出了“苛政猛于虎”的成语，意思就是反动统治者的暴政比吃人的老虎更加可怕。）国家权力如何制约？细究起来非常复杂，但主要的制约手段就是用法律来限制国家权力的膨胀和任意胡为。比如，为制约立法权这种国家权力，我国专门制定了《立法法》，立法机关立、改、废法律，应该严格依照法律规定的权限和程序来进行，这叫“依法立法” ；例如，对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚方面的法律只能由全国人大或人大常委会制定和通过，国务院都没有这个权力制定这方面的行政法规，但由国务院出台的有关劳教的行政法规和公安部有关劳教的部委规章却越俎代庖行使了全国人大的立法职权，超越了立法权限，显然与《立法法》相悖。劳教制度目前在法学界饱受争议。再比如，为制约司法权这种国家权力，国家制定了三大诉讼法，司法机关审理民事、刑事、行政案件也必须严格按照法律规定的程序和权限来进行，这叫“依法司法”，例如，可能判处死刑的刑事案件只能有中级人法院审理，基层法院就没有这个权限；可能被判处死刑的被告人请不起律师的话，法院必须提供法律援助，帮他请律师。行政权力更是如此，因为与立法权、司法权等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接地涉及行政相对人，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开，因而行政权最容易导致腐败。所以国家制定了大量的、数量要远远超过立法和司法方面的行政法律、法规来限制行政权力，这就叫“依法行政”。讲到这里，有必要谈一谈行政法的价值取向。 二、行政法的价值取向 关于行政法价值取向的理解有三：一是“管理论”；二是“控权论”；三是“平衡论”。 1．“管理论”认为，“行政法”是“行政主体管理相对人的法律”，这种观点将行政相对方视为行政客体，突出行政权力，片面强调行政主体的优越性，漠视相对方的合法权利；在国家利益或公共利益与个人利益的关系上，过分强调国家利益或公共利益。根据这种理解，国家缺乏对行政相对方有效的法律救济机制，缺乏对行政权力进行监督的法律机制。其结果是维护行政权力，忽视相对人权利。 2．“控权论”认为，“行政法”是关于控制行政权的法律。之所以强调对行政权的控制，主要理由有三：一是，行政权的作用有两面性：既可能为人们提供秩序，同时也可能滥用，国家权力如果不加控制和制约就必然导致被滥用；二是，与立法权、司法权等其他国家权力相比，行政权最经常、最广泛、最直接地涉及行政相对人，且行政权实施的程序远不及立法权、司法权行使的程序严格、公开，从而行政权最容易导致腐败；三是，行政权相对于立法权和司法权有膨胀和扩张的趋势。 3．“平衡论”认为：一方面，为了维护公共利益，必须赋予行政机关必要的权力，以达到行政的目的；另一方面，又必须维护公民的合法权益，重视公民的参与和权利补救，以及对行政的监督，这两方面不能偏废。 我本人赞成“控权论”，刚才我就是按照“控权论”的价值取向给行政法下的定义---行政法就是限制约束国家行政权力之法。正因为如此，学术界有人将行政法称之为“小宪法”。 行政法是“小宪法”。 有的领导可能要问，宪法不是国家的根本大法吗？没错！宪法的确是国家的根本大法，之所以说宪法是国家的根本大法，是因为宪法规定了一个国家最根本的问题，比如国体（工人阶级领导的以工农联盟为基础的人民民主专政的国家）、政体（人民代表大会制度）、国家结构形式（中央集权的单一制国家）、基本经济制度、公民的基本权利和义务等等。但我个人认为，对宪法的这种理解还是浮于表层，之所以说宪法是国家的根本大法是因为宪法要解决一个最根本的问题---国家权力和公民权利的关系问题，也就是国家权力的范围有多大，公民权利的范围有多大，国家权力的边界在哪里？范围