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作者：陈伯礼 来源：武汉 论文出处：法商研究（中南政法学院学报） 论文分类：法理学、法史学 发表时间：200001 论权力机关对授权立法的监督控制 我国没有统一的监督授权立法的法律规定。法条授权的情况分为两种：在向国务院各部委的授权中，只是规定了国务院内部监督（需要经过国务院的“批准”）；在向地方的授权中，监督的方式与宪法中规定的监督地方法规的形式相同，即向全国人大常委会和国务院备案。在特别授权决定中，监督方式的规定也与上面所说的没有大的区别，只是在向国务院授权时，规定国务院根据授权制定的行政法规要向全国人大常委会备案。除此之外，再无“事前”和“事后”的监督措施。 值得注意的是，我国授权立法监督中存在的问题还远不止缺乏监督形式的问题，更为重要的是，即使是极为有限的监督形式，全国人大及其常委会事实上也没有很好利用。比如，备案制度实际上要求对授权立法进行必要的审查，审定它是否有与授权法或宪法、法律不一致之处，但是从实践来看，全国人大常委会在备案过程中并未进行有效的审查。有两个现象足以说明这一事实的存在。第一，我国法律虽然有备案的规定，但却没有规定备案的任何条件，比如时间、形式等。这种情况导致国务院在根据授权制定的法规后，很长时间不向全国人大常委会备案；第二，时至今日，全国人大常委会还没有行使过一次不予备案的权力（当然，由于对备案的理解不同，人们可能会对全国人大常委会是否有不予备案的权力提出疑问。笔者认为既然规定了备案制度，全国人大常委会就应有不予备案的权力。当然，不予备案需要一定的条件。受到全国人大常委会不予备案处理的授权立法，当然没有效力），这并不是说我国的被授权机关的法规都符合授权要求和宪法、法律，而是因为全国人大常委会根本没有行使自己的权力。可以说，作为我国立法授权的主要机关的全国人大及其常委会，事实上已经完全主动地放弃了监督授权立法的权力。 应予指出的是，针对我国授权立法监督存在的问题，有些学者提出过自己的建议。其中，有的学者针对法条授权，提出应当对法律中的法条授权条款采取先行表决制、通知授权制、限期立法制、登记备案制。（注：参见张根大：《略论对法条授权立法的控制》，《中国法学》1993年第6期。）也有学者从进一步完善宪法规定的法律监督保障制度出发，探讨了对授权立法的监督控制问题，认为应当将宪法规定的监督制度落到实处，以具体的法律来明确监督机关的职权、监督的手段和程序以及对违法文件的处理措施，同时还要增强权力机关，尤其是国家最高权力机关监督的主动性和自觉性，充分发挥权力机关的权威。另外，还要充分发挥专门委员会的监督作用，并且应当建立宪法法律监督委员会。（注：参见曲耀光：《授权立法混乱状况亟待整顿》，《生产力之声》1994年第12期。）也有学者认为，应当从批准和备案、权力机关和司法机关对授权立法的审查监督这三条途径，来审查监督授权立法。（注：参见金伟峰：《关于完善我国授权立法的探讨》，《法律科学》1996年第5期。）所有这些观点，对完善我国授权立法都有参考价值。 笔者认为，要完善我国对授权立法的监督控制制度，应当从下述几个方面进行改革。 一、完善备案制度 目前，我国还没有将备案方式作详细具体的规定，针对这种情况，笔者建议： 1.明确规定授权立法的备案期限。规定备案期限是提高备案强制力的保证。目前，1987年2月25日全国人大常委会办公厅、国务院办公厅发布的《关于地方法规备案工作的通知》、1990年国务院发布的《法规规章备案规定》中，都要求地方法规和国务院部门规章、地方政府规章应当在发布之日起30日内，向国务院、全国人大常委会备案（规章只报国务院备案）。这就是说，我国还没有对国务院制定的行政法规的备案期限问题作出规定，这不能不说是一个疏漏（当然，由全国人大常委会办公厅和国务院办公厅发布备案规定，似乎于法无据，因而缺乏严肃性，但总比没有规定好）。 我国授权法对授权的规定更难令人满意，所有的授权规定，包括法条授权的备案规定，都没有期限要求。或许全国人大认为，地方权力机关行使立法授权制定的法律文件，可以根据对地方法规的备案要求来进行，然而全国人大在向国务院的授权中，仍然没有对备案期限作出规定。针对这种现象，全国人大常委会应当对国务院制定的行政法规的备案期限（包括根据授权制定的行政法规）作出统一的规定。具体的期限可参考地方法规的备案期限，规定为15日或30日。 2.明确规定授权机关负责备案的工作部门。我国宪法和现有法律法规中，只是规定地方法规、各种规章要向全国人大常委会、国务院备案，而没有规定全国人在常委会和国务院具体负责这一工作的部门（虽然实践中有具体负责部门，但还是应当在法律中明确规定），这就使得备案工作没有组织