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为什么要实现全民覆盖促进与保护健康对于人类福祉和经济与社会持续发展不可或缺。30 多年前《阿拉木图宣言》的签署国已经认识到了这一点，《宣言》指出，“人人享有卫生保健”不仅有利于提高生活质量，同时也有利于世界和平与安全。因此，人们把健康列为最优先考虑的问题也不奇怪，在许多国家，对健康的关注仅次于对经济问题的关注，如失业、低工资以及生活成本过高等[1, 2]。因此，在政府设法满足人民期望时，健康问题往往成为一项政治问题。促进和维持健康有很多方式。有一些方式已经不在卫生部门的权限范围之内。“人们生长、生活、工作以及变老的环境”对人们的生死状况有着非常大的影响[3]。教育、住房、食物以及就业等问题都会对健康产生影响。解决这些方面的不公平将会减少健康的不公平。但是，能够及时获得卫生服务也是至关重要的，包括健康促进、疾病预防、治疗和康复等。除了少部分人群之外，如果没有一个完善的卫生筹资体系的话，这一点很难实现。这决定了人们在需要时是否能够获得卫生服务，同时也决定了卫生服务是否存在。由于认识到了这一点，世界卫生组织的成员国于2005 年承诺建立本国的卫生筹资体系，从而保证其国民能够获取卫生服务，同时不会因为支付这些卫生服务费用而遭受经济困难[4]。这一目标被定义为全民覆盖，有时也称为全民健康覆盖。在为这一目标奋斗的过程中，各国政府面临三个主要问题。1．卫生系统如何筹资？2．卫生系统如何保护人们因为疾病和支付卫生服务费用而导致的经济后果？3．卫生系统如何促进可利用资源的最佳使用？所有国家必须保证覆盖是公平的，同时采取可靠方法来监督和评估工作进展。在本报告中，世界卫生组织概括了各国应如何修改其卫生筹资体系，从而更快地实现全民覆盖的目标，并维持目前已取得的成就。报告将最新研究和各国所取得的经验综合成为一系列的可行性行动，所有不同发展水平的国家都可以考虑采用这些行动，并可根据本国的需求进行调整。同时报告为国际社会提出了一些支持低收入国家来实现全民覆盖的方法。当今全球都在应对经济低迷问题，与经济全球化并存的疾病全球化问题以及随人口老龄化而来的对慢性病保健的需求日益增加的问题，各国对实现全民覆盖以及卫生筹资的需求变得前所未有的紧迫。现状2005 年世界卫生大会58.33 号决议称，人人都应该能够获得卫生服务，同时不会因为支付卫生服务费用而遭受经济困难。对于这两点，世界各国距离实现全民覆盖还有很长的距离。从服务覆盖面来说，一些国家特别的低，例如，由专业卫生人员接生比例最低的一些国家只有10%，而在一些孕产妇死亡率最低的国家，这一比例接近100%。在同一国家内，这种差别同样存在。富裕女性获得服务的覆盖率通常与此相近，不论她们居住在什么地方，而贫穷女性则没有这种机会。人群中最富裕的20% 女性由专业卫生人员接生的比例比贫穷女性高20 倍。从现在到2015 年，如果在49 个低收入国家缩小富裕与贫穷人群之间卫生服务覆盖率的差距，将能够挽救70 多万女性的生命[5]。与此相同，富裕儿童寿命远长于贫穷儿童；缩小5 岁以下富裕儿童与贫穷儿童卫生服务覆盖率的差距，特别是开展常规免疫接种，将挽救1 600 多万儿童的生命。但是收入并不是影响卫生服务覆盖率的唯一因素。在许多情况下，移民、少数民族以及土著人享受卫生服务都远低于其他人群，尽管他们的需求可能更高。另一方面，当人们利用卫生服务时，他们通常需要为接受的服务支付很高甚至有时是灾难性的支出。在一些国家，每年最高有11% 的人群都要遭受这么重的经济困难，5% 的人群被迫变得贫穷。从全球来看，每年有大约1.5 亿人要遭受灾难性支出，而有1 亿人被推向了贫困线以下。生病给人（通常包括看护人员）带来的另外一个经济危机就是失去收入。在大多数国家，病人的亲属在病人生病期间可以提供一些经济支持，不论数量多少。对那些因病而不能工作的人，获得更多的正规财政转移支付的情况却很少见。据国际劳工组织（ILO）称，世界上只有1/5 的人享有全面的社会保险，可以覆盖因病失去收入的情况，而世界上一半以上的人群没有任何一种正式的社会保障。撒哈拉以南的非洲和南亚只有5% ～ 10% 的人群被社会保障覆盖，而在中等收入国家，社会保障的覆盖率为20% ～ 60%。卫生筹资是医疗卫生保障措施中的一个重要部分。为此，世界卫生组织和联合国下设的国际劳工组织作为领导机构联合发起行动，帮助世界各国建立综合性的社会保障平台，包括本报告中讨论的经济风险保护类型和当人们生病时收入替代性保障与社会补助等[6]。如何解决这一问题有三个最基本的、相互关联的问题限制了各国实现全民覆盖。第一个是卫生服务的可获得性。任何一个国家，不论多么富裕，都没有能力确保人人能够立即获得可以改善其健康状况或者延长生命的每一项技术和干预措施。从另一个角度来说，在最贫穷的国家，几乎不能提供什么卫生服务