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论公共财政理论视角下的国有资产管理 摘 要：公共财政理论是当代经济学中用以说明政府机制应该如何运作和实际如何运作的基础理论。而国有资产的产生、发展和管理的实况在根本上又取决于政府机制所承担的职责，随着政府职能的变化而变化，因此用公共财政理论来考察国有资产管理不仅是可以的，而且是必须的。 国有资产管理的产生、发展和变化在根本上是取决于政府职能的演变的。政府肩负着何种职责，就必须掌握相应的完成这些职责所必需的国有资产，作为现实的物质手段。公共财政理论对国有资产管理实践有着深远的影响。 一、规范的公共财政理论对国有资产管理的影响 根据规范的公共财政理论，我们把社会中的物品和服务划分三类：公共产品、私人产品和混合产品。公共产品具有非竞争性和非排斥性的特征，前一特征表明了社会对于该类物品或服务是普遍非常需要的；而公共产品的非排斥性特征则表明了收费是困难的，仅靠市场机制远远无法提供最优配置标准所要求的规模。在这样的两难处境下，政府机制的介入是解决问题的唯一途径。与公共产品概念相对的是私人产品。私人产品具有竞争性和排斥性特征，在私人产品的提供上，市场机制和政府机制均是可利用之工具。但广泛的经验事实表明，在大多数的情况下，市场机制提供私人产品往往比政府机制提供私人产品更有效率，主要的原因在于，在现有的技术条件下，市场机制能够通过分散化的处理方式，更为有效地解决经济过程中的激励和信息问题。介于公共产品与私人产品之间的是混合产品。混合产品既有一定公共产品的特征，也兼具一定的私人产品特征，因此该种物品与服务应通过政府与市场机制共同来提供。具体来说，比如高速公路、大桥等根据实际情况，既可以采用由政府管理辅以收费，不足部分由财政补贴的方法来提供，也可以通过企业经营，辅以公共定价、政府补贴的方法来提供。 规范的公共财政理论在下述方面对国有资产管理改革提供了有益的见解：1.关于国有资产管理的最优范围。在市场经济条件下，从效率的方面考虑，既然私人产品的提供应主要通过市场来完成，政府的职责范围主要是提供市场难以提供的公共产品，因此国有资产管理的范围也应该是提供社会公共之需的公共资产的管理。但是，国有资产管理范围还不应仅考虑效率的方面，因此作为社会公平的维护者，从社会公平的角度来考虑，国家还需拥有一部分调节社会公平之用的国有资产，比如社会保障基金中的统筹部分。 从动态的角度看，随着一国社会经济的渐趋发达，公共产品在全部社会产品中的比重也会逐渐增加，这是由人们消费层次性变化的客观规律所决定的，只要观察人们在温饱阶段和小康阶段对于环境保护等公共产品的不同欲求程度，就能清楚地证明这一点。因此，越是发达的社会，对社会公共资产的要求就越高。另一方面，根据公共产品理论，大部分的盈利性企业并不一定需要以国有企业的方式来经营。所以，在国有资产管理政策的制订上，也就应充分地反映这一点。相应地，如果把国有资产划分为盈利性和社会公益性两部分的话，国有资产管理的战略性结构调整，在最高的层面上应是调整这两部分的比例关系，如转换部分经营性国有资产存量充实社会保障基金等；又如，在一些比较发达的城市，转换部分企业中的国有资产为绿地、道路等公共设施。 2.关于国有资产管理的目标和绩效考核。对于公共资产性质的国有资产，是不可能按照原先的狭义“保值增值”观念来实现保值增值的。因为对实现社会公共需要的国有资产而言，由于其提供公共产品的性质，在对这部分资产的管理中，收费要么是困难的，要么是得不偿失的。比如对于国防所需之武器装备的使用，必然使其产生折旧，但我们无法通过收费的方法来弥补；其他诸如行政资产、城市道路、绿地等也莫不如此。这是否与“保值增值”相违背呢？用以往狭义的“保值增值”论来解释，是无法自圆其说的。这里的关键是，以往“保值增值”论的计量标准是建立在会计价值的基础上的，属于工商管理的范畴。而公共资产管理属于公共管理的范畴，因此必须以经济价值作为考察的基础。也就是说，上述公共资产尽管没有产生直接的会计收益，但是，在资产被消耗的过程中，仍然产生了可观的经济收益（以往可能称之为“社会效益”），为社会财富的增加发挥了应有的作用。所以，对于这部分国有资产而言，“保值增值”应是通过“税收→国有资产无偿使用→公共产品与私人产品配置关系的改善→国民经济的增长→更多的税收→更多的无偿使用的国有资产”这样一个大循环来实现的。 对于自然垄断类型国有企业中的国有资产的管理上显然也不适用会计利润最大化作为绩效考核的标准。这类企业需要以公共生产的方式来经营的原因恰恰在于如果没有政府的干预而任由这类企业追求企业利润最大化的话，会带来很大的社会效率损失（企业所得大于消费者所失）。对于一般性的盈利性国有企业而言，应以会计价值的“保值增值”来衡量其经营绩效，但前提应是是否较好地解决了政府同时作为社会