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第四讲 公共政策学的知识谱系与主要论域： 西方经验与本土视角 ［讲授目的］了解公共政策科学发展的历程、知识体系以及主要研究内容，特别是对欧美公共政策科学发展情况的了解。同时，运用本土视角进行中国公共政策科学研究的理论解构与实证分析。 西方公共政策学的发展历程 1．1公共政策学产生的根源 111行为主义的盛行 112社会问题的增多 113政策替代的文化 1．2公共政策学发展的背景 首先，在全球化和现代化的推动下，产生了越来越多的复杂的国内和国际问题，公共政策也面临越来越多的挑战。在当今世界上，以战争、经济动荡、暴力、贫困、犯罪、种族冲突等形式表现出来的社会固有矛盾日益突出，环境污染、人口膨胀、能源危机、恐怖主义、艾滋病、核讹诈等“全球问题”（Global Problem）的出现，更向人们制定政策解决社会问题的能力不断地提出越来越高的要求。长期以来，依据经验和偏好制定政策方式和依据政策实际执行的结果来评判政策好坏，不仅难以保证政策决策的质量，难以对需要决策的问题做出迅速的反应，而且会给社会发展带来难以预料的损失。比如，“人多力量大”的人口政策失误，使中国多生出了几亿人口，这是几十年经济发展和几代人刻苦努力所无法弥补的。“全球问题”的解决，已不能单单依靠一国或几国的“政策制造”，而需要全球的政策协调与政策行动。在各种因素相互制约、相互作用以及各类社会问题日益复杂多变的现代社会环境中，要想有效地处理各种社会问题，使各项政策产生积极的作用和良好的效果，避免和减少消极的后果，客观上要求人们必须对政策及政策过程有一个科学的规律性的认识，尽可能地将科学的理论思想和方法运用到政策制定过程中，努力提高利用政策解决问题的能力和水平。 其次，市场经济的纵深发展和世界改革浪潮的推动，公共政策的功能和作用愈加凸现。市场经济是商品经济高度发展的产物，市场经济的发展必然产生大量的经济政策和社会政策问题，如产业、财税、金融、外贸、投资、就业、人口、环境、分配、消费、企业制度和社会保障等方面的问题，必然要求根据市场经济运行的规律和一定时期内发展的实际情况，需要制定出一系列切实可行、系统完整的宏观经济政策和社会政策及经济运行规则。同时，市场也不能万能的，由于市场的不完全性和自身的不完善性以及功能的局限性，使市场可能出现垄断或外部性或公共产品供给不足，不能确定和控制宏观经济的平衡，最终导致“市场失败”这时市场便需要政策和法律的介入，需要建立宏观经济总量的平衡，需要建立市场准入规则和健全市场秩序，等等。机时做到这些，一个重要途径就是发展政策科学。经济的发展也迫切需要政治发展相协调，市场经济迫使行政体制和政治体制与其相适应，它们要求改善公共决策体制，完善公共决策系统，提高决策科学化，民主化程度；建立完整的、科学的公共政策制定、执行和评估的程序、模型和方法，用以指导实际的公共政策研究，提高公共质量，等等。这些也要依靠政策科学的进一步发展。 再次，现代科学技术的迅猛发展，自然科学、技术科学和社会科学及其产业的交叉科学、边缘科学、横断科学和综合性科学极大地推动公共政策学的发展。这是由于当代政策问题日益突出，需要有其科学理论为指导进行处理；由于政策对象既高度分化，又互相渗透，日趋整体化，需要有其综合性的科学理论来研究；由于政策自身的模型化和精密化的要求，需要有其定量与定性相结合的方法来指导；由于政策对象的超前性和未来性特点，需要有其预见性的科学理论来把握；由于政策与经济、科技和社会日益融合，形成完整的统一体，需要有其高度协同的科学理论来控制；由于政策现象的复合系统性的特点，需要众多的科学理论来研究等等。自20世纪50—60年代开始，科学技术出现纵向深入分工、横向交叉融合的趋势，大量新兴学科不断涌现，特别是系统分析和生理科学的产生，以及系统分析、运筹学、统计学、数学等方法手段在经济学、社会学、政治学等研究领域中的运用，先后发展出一些新的研究工具和实用技术，为科学的理论和方法运用于公共政策的研究创造了条件。由此可见，公共政策学根源于人类认识和改造世界的历史使命中，形成于现代科学发展的潮流中，产生于现代社会科学化的背景中，建立在自然科学、技术科学和社会科学相互的雄厚的基础之上。 最后，思想库或智囊团的成熟也是促进公共政策科学发展的重要因素。诚如德洛尔所指出的，思想库不仅是政治设计的有意义发明，也是政策研究成长的摇篮。智囊和智囊机构在世界各地自古有之，但是真正的智囊团或思想库是现代的产物，它最先在美国迅速发展起来。在政策科学产生前后，美国已有大量的思想库存在，如兰德公司、巴特尔研究新、小阿瑟研究所等。这一时期思想库的特点是集中了大量高水平的各种专家及科学家，他们应用多学科的知识来研究政策制定的问题，他们相对地较少受外界压力，并有良好的合作机会，可以把发现应用于政策制定。思想库