糧食生产调整政策的财政支出效率.docVIP

粮食生产调整政策的财政支出效率 ――基于日本稻米生产调整实践的分析 曾寅初* 金洪云*　徐祥临** 导言 进入90年代以后，由于生产能力的提高，我国粮食的长期短缺局面得到明显缓解。特别是1995年起，一方面是粮食连续大幅度增产，另一方面是粮食进口的增加，使得粮食供给大大超出需求。1996至1998年，每年粮食产量超过需求量2600万吨以上；1995年至1997年，每年粮食供给量超过需求量2700万吨以上[1]。粮食过剩，一方面使粮食价格下降，影响到农民的种粮积极性和农民收入的提高。另一方面，也造成国营粮食企业亏损挂帐增加。据1998年8月底国家审计署的审计结果，从1992年4月1日至1998年5月31日，整个粮食系统财务挂帐总计高达2000多亿元，其中亏损挂帐1200余亿元[2]。 粮食过剩情况下的供求调整，有多种方法可以选择。生产调整是大多数发达国家的常用方法。但是，在我国一般认为，这种方法国家财政负担过大，不可能作为一种可行选择[3]。到底应该怎样来看待生产调整的财政支出呢？本文将以日本稻米生产调整的实践为例，来探讨粮食过剩情况下的生产调整政策的财政支出效率问题。 二、稻米生产调整的财政负担 日本粮食法明确规定，生产调整是谋求稻米供求平衡和价格稳定的重要手段，只要稻米的潜在生产能力仍然超过其需求量，生产调整就会继续执行下去。具体地说，稻米的生产调整，就是指以国家的稻米生产目标为基础，在奖励制度的支持下，半强制地将减少大米生产的面积目标分配给各个农户执行，将符合规定条件的一部分水田，转向播种水稻以外的作物或者其它用途，以达到减少大米供给，实现大米供求基本平衡的目的。 稻米生产调整的财政负担，主要包括对生产调整实施农户的奖励补贴和调整政策的其它实施费用。如表1所示，生产调整财政负担的总额，主要随生产调整实施面积的大小而变化。1976年生产调整实施面积只有19.4万公顷，相应的财政负担也不足800亿日元；进入1980年代以后，生产调整实施面积扩大到超过60万公顷，相应的财政负担也就增加到3500亿日元以上。 如何看待稻米生产调整的财政负担呢？从一般理论上说，稻米过剩时可以采取的对策主要有三种∶(1)降低收购米价；(2)控制政府收购数量；(3)控制生产数量。各种对策的运行机制不一样，对生产者的影响也不一样。(1)是直接利用市场机制的方法，降低米价将使收不抵支的边际生产者退出生产，从而降低供给量。(2)是间接利用市场机制的办法，使超过收购限度以上部分的稻米的价格降低，从而产生与(1)相同的结果。当然，这里收购限度的确定以及收购量分配到各个农户的方式不同，产生的具体影响的大小和程度也不一样。相反(3)是否定市场机制的方法，在维持较高市场价格的同时，通过计划分配削减产量将来减少过剩部分。考虑到农民利益的保护问题，日本主要选择了第(3)种方法。 在按照供求关系自由决定稻米的消费市场价格的情况下，干预稻米的收购价格，必然要付出相应的财政代价。因为，要保证农民的利益维持较高的收购价格，稻米过剩的对策费用就不可能由生产者直接承担；同样，要放开消费市场使消费价格反映供过于求的情况，这部分费用也就不可能直接转嫁给消费者。那么，怎样判断一定的财政负担到底是否合理呢？我们认为必须从这项政策的财政支出效率来判断，即要看是不是以最小的财政负担，实现了政策的功能，达到了预期的政策效果。下面，分别从供给调整的单位成本，生产调整政策的多功能性，和对农民补贴的方式等三个则面，来探讨日本稻米生产调整的财政支出效率。 表1 日本与大米有关的财政负担 单位∶亿日元 生产年度 生产调整面积（万ha） 政府米买卖损失 生产调整费 自主流通米奖励金 过剩米处理费 合计 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 54.1 56.6 56.2 31.3 26.4 19.4 21.2 39.1 39.1 53.5 63.1 63.1 60.0 3600 2687 2395 3869 4973 5841 5945 6066 5269 5496 4156 3393 3148 2981 1135 1840 2029 2027 1279 1061 787 956 3045 3195 3800 3622 3652 3447 8 31 233 668 1051 1179 1420 1388 1560 1523 1318 1425 1261 1161 － 1743 1655 724