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农地抵押贷款的困境 　　以农地作抵押进行融资，让静态的土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来，是拓宽农村金融供给渠道、破解农村资金短缺难题的有效途径 　　资金短缺一直是制约农村发展的瓶颈。农地（包括土地承包经营权、宅基地和农房）是农民最基本的生产资料和重要财产，以农地作抵押进行融资，让静态的土地“流”起来，使沉睡的资源“活”起来，是拓宽农村金融供给渠道、破解农村资金短缺难题的有效途径。 　　我国农地金融制度最早在贵州省湄潭县试行，在中央和地方资金、政策的支持下，该县于1988年成立土地金融公司，向土地经营者发放农地使用权抵押信贷，1997年因乡镇企业破产倒闭形成大量资金沉淀，亏损严重而被撤销。随后，全国一些地方按照“依法、自愿、有偿”的原则，以股份合作、转包、承租、转让等方式流转土地承包经营权。“八仙过海”、各显奇招的农村土地制度变革，为农村金融改革提出了新的要求，也创造了有利条件。2010年，人民银行、银监会、证监会、保监会联合发出指导意见，要求在全国范围内推进农村金融产品和服务方式创新，探索开展农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务。重庆、山东、广东等地积极试行，比较典型的是东莞农村商业银行的“宅基贷”和重庆农商行推出的农村居民房屋、农村土地承包经营权、林权抵押贷款。2013年2月，银监会就农村金融服务工作发文称，支持在法律关系明确地区探索开展农村土地承包经营权、宅基地、农房等抵（质）押贷款业务。党的十八届三中全会指出：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。”“保障宅基地的用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入的渠道”。农地抵押贷款虽然经过了多年的实践探索，也有国家的相关政策支持，但由于在法律法规、制度机制、具体操作等诸多方面仍然深陷困境，时至今日，还缺乏突破进展性。 　　困境一： 　　法律障碍导致农地抵押贷款“先天不足” 　　抵（质）押物缺失始终是农民贷款的最大难题。农民手中最值钱的农村土地承包经营权、宅基地和农房，囿于法律限制难以充当抵（质）押物。首先，农地所有权不仅在法律上不明晰，在具体运作中界限和范围也较为模糊。《宪法》第十条规定：“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”《土地管理法》第八条重申了这一规定，并在第十条规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡（镇）农民集体所有的，由乡（镇）农村集体经济组织经营、管理。”依据上述规定，集体土地可以归村级组织、乡（镇）或村民小组所有。实践中，土地集体所有者在不同情况下态度各不相同：如果有收益，则争当所有者；如果要投入，则谁也不愿当。由于乡村自治发展还不十分规范，村委会自治职能与政治经济职能不分，不能完全代表农民集体利益，甚至侵犯农民土地权益，从而抑制了土地有偿承包和有偿转让，导致农地流转市场发育不良等诸多问题。其次，相关法律法规对农地抵押实行严格限制。《物权法》第125条和第152条分别规定：“土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利。”“宅基地使用权人依法对集体所有的土地享有占有和使用的权利。”土地承包经营权和宅基地使用权作为用益物权，也是农民作为农村集体经济组织成员的权利体现。农民对承包土地没有处分权，对宅基地既没有处分权，也没有收益权。同时，《物权法》第184条和《担保法》第37条都明确规定：“耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得设定抵押。”农地抵押贷款面临着难以逾越的“法律底线”。再次，《土地管理法》第62条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”集体所有，村民使用；一户一宅，限制面积；福利分配、长期使用；限制权能，无偿收回。这些规定使宅基地和农房抵押在实践中既缺乏可操作性，也增大了社会风险度。 　　没有法律的认可和支持，农地抵押贷款就是无根之萍、空中楼阁；不同形式的探索和创新，只能是暂时性的治标之策，难以获得长久的生命力。只有在立法上明确农地的抵押权，才能从根本上摆脱困境。 　　困境二： 　　配套措施不健全导致农地抵押贷款基础不稳 　　农地陷入评估难、变现难、抵押难的“三难”境地，其主要原因就是相关制度机制不健全。 　　（一）土地流转不规范 　　土地流转是现代农业规模化和农地抵押贷款