我国地方重大项目社会风险评估的现实困境与制度改进.docVIP

我国地方重大项目社会风险评估的现实困境与制度改进 　　摘 要：重大项目具有显著的外部性、公共性特征，需要在有效的社会监督和政府管理之下对项目建设可能带来的环境和社会风险进行评估、制约。但是，在我国现实中，由于地方政府热衷于GDP绩效 、官员偏好主导地方公共决策等主客观原因，重大项目的环境和社会风险评估更多表现为“做形式”、“走程序”。反思近年来国内高频率发生的环境群体性事件的生成原因及社会效应，必须在重大项目社会风险控制的制度层面作出有效改进，具体而言：应当在项目决策中强制性嵌入社会风险评估，细分社会风险等级，重视异议权，调配相关利益者决策的比重，构建动态监测的纠错机制。 　　关键词：地方政府；重大项目；社会风险评估；风险控制；制度改进 　　中图分类号：F12 文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2014）04-0004-03 　　近年来我国环境群体性事件高频率发生，其中较大部分是由于一些地方的重大投资或决策项目对周边居民的生活环境、经济利益造成事实的或潜在的损害，引发民众维权抗争。地方政府迫于公众压力，往往采取匆忙宣布永久性停建的方式以平息事端。这一行为客观上不仅造成项目本身巨大的沉没成本，也带来经济、政治、生态环境等多层次的社会成本，损害了政府公信力。为此，需要深刻反思我国地方政府在经济发展模式及投资决策管理中存在的问题，有效推进重大投资项目社会风险评估制度建设，提高政府公共决策的科学性与合法性，增进社会和谐稳定。 　　一、我国地方重大项目社会风险评估面临的现实困境 　　重大项目一般是指被国家或省市县政府拟定的重大投资工程或涉及广大群众切身利益的重大决策，其对一定区域的经济、社会、政治、文化、生态、环境具有广泛影响。在“应然”意义上，重大项目决策不仅要系统研究项目自身的经济收益与成本，还需要对可能产生的环境及社会稳定影响进行预测、分析和评估，制定相应对策和解决预案，以规避、控制、降低和应对可能产生的社会风险。 　　发达国家的项目评估自上世纪五十年代以来经历了从注重财务评价，到推行社会费用效益分析、环境评价，再到强调社会评价的四个发展阶段，[1]从单一的经济评价递进到经济、技术、环境和社会因素的综合评价，重视项目投资对社会带来的贡献与影响，从而为降低社会风险、实现项目的可持续发展提供保障。在现实中，对投资者来说，追求经济利润最大化的财务评价，可以说是一种出自内在本能的驱使，而进行环境和社会风险评估往往是应对外部压力和社会需要，是迫于现实利益矛盾而作出的回应，一般都是在强有力的社会监督和政府监管之下进行的。 　　我国政府借鉴国外的相关经验，早在2002年九届全国人大常委会上就制定并颁布了《环境影响评价法》，规定在规划通过和项目建设之前，都必须进行环境影响评价，预防因规划和建设项目实施后对环境、居民健康造成不良影响。但是，近年来我国的环境利益冲突却不断加剧，环境群体性事件以29%的速度递增，[2]严重影响了社会稳定，引起公共舆论的高度关注。对重大项目进行社会风险评估，预防和控制利益冲突成为社会和谐发展的迫切要求。必须看到，目前我国地方性重大项目进行环境影响及社会风险评估面临诸多困境和制约因素。 　　首先，地方政府热衷于投资项目的经济效益，有意或无意地忽略环境及社会风险评估。我国经济运行的一个重要现实是分税制下地方政府追求GDP和财政税收绩效，热衷于重大项目投资，不断加大招商引资力度，甚至在一些同层级或地域相邻的城市，地方政府间为争夺投资项目的竞争常常达到相互攻讦的程度。在不少地方政府的发展理念中，习惯性地将GDP增长等同于公共利益。对于能为辖区内带来显著GDP增长效应的一些重大项目投资论证要求不严格，一些政府部门甚至千方百计地帮助投资企业获得项目审批权，投资项目的环境影响及社会风险评估更多地表现为“做形式”、“走程序”。纵观最近几年全国各地的环境群体性事件，不难发现这样的事实，即造成环境严重污染的企业往往都是能给当地经济发展带来巨大推动、能为地方政府带来大量税收的企业。甚至在一些地方，政府的重要财政来源就是此类高污染、高耗能的企业。“在科学发展观提出之前，我国的环境污染大都是政府允许、认同、支持的污染。”[3]在近年来我国波澜迭起的PX项目群体事件中，地方政府出于对此所蕴含的巨大经济利益的考量，积极地试图新建或在原有的化工生产基础上嫁接PX项目，而民众出于环境和健康权益的维护对其进行强烈抗议，令人关注的是其中不少项目都堂而皇之地通过了所谓的环境影响评估。一些地方政府对政策公正、司法公平、公民权利、生态环境保护等社会利益要求，由于不能立即带来直接经济利益常常有意或无意地予以忽视。 　　其次，地方主要领导干部的偏好常常主导项目投资和公共决策。重大工程或公共项目建设的目的在于维护和增进社会公共利益